IV SA/Wa 1052/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiające uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza [...] projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, na terenie działki nr [...] w [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], celem uzgodnienia (wniosek z dnia 28 stycznia 2019 r.) przedłożony został projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wniosek o uzgodnienie został złożony w trybie art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W następstwie rozpoznania ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., organ administracji odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu odmownego postanowienia, organ powołując się na stosowne przepisy, poddał analizie określone punkty przedłożonej do uzgodnienia projektu decyzji, stwierdzając, iż zgodnie ze stanem faktycznym, w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr [...] z działką nr [...] z drogi krajowej nr [...] został zlokalizowany zjazd indywidualny, który nie posiada wymaganych parametrów dla w/w zjazdów, tj. przede wszystkim nie jest utwardzony w granicach pasa drogowego. To zaś stanowiło podstawę do stwierdzenia przez organ, że inwestycja, która ma być realizowana zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził ponadto, że w powyższej sytuacji właściciel lub użytkownik działki nr [...] powinien wystąpić z wnioskiem skierowanym do zarządcy drogi krajowej nr [...] o ustalenie warunków przebudowy istniejącego zjazdu, który nie posiada wymaganych parametrów, a który miałby służyć obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji i który rozpatrywany będzie przez organ w trybie art. 2 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym postanowieniem spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie przez organ uzgadniający art. 107 § 1 i 3 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy stacja bazowa telefonii komórkowej stanowić będzie obiekt bezobsługowy, a organ winien uzgodnić wniosek jedynie w zakresie przesłanek wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych, zaś wykroczenie poza materię zastrzeżoną dla organu ustawą jest niedopuszczalne. Ponadto sformułowano zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, wskazując w uzasadnieniu, że nie podziela stanowiska pełnomocnika Spółki, iż planowana inwestycja nie wpłynie na poziom natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...], ponieważ stacja telefonii komórkowej jest bezobsługowa. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy wyłącznie etapu eksploatowania inwestycji, lecz obejmuje również etap budowy danego obiektu, który zgodnie z treścią złożonego projektu decyzji będzie polegał, m.in. na: budowie wieży kratowej o wysokości 62 m, urządzeń teletechnicznych instalowanych w szachtach technicznych, montażu 7 anten radioliniowych i 9 anten sektorowych, budowie przyłącza energetycznego oraz ogrodzenia terenu. Projekt decyzji nie zawiera przy tym informacji na temat "bezobsługowej" realizacji inwestycji, a dodatkowo organ nie zgodził się z założeniem, że w trakcie eksploatacji obiektu budowlanego nie będzie on wymagał żadnych kontroli, przeglądów czy dokonywania innych czynności. Organ zwrócił przy tym ponownie uwagę na to, że zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] nie posiada wymaganych parametrów dla tego rodzaju zjazdów – przede wszystkim nie jest utwardzony w granicach pasa drogowego oraz nie jest dostosowany do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których będzie przeznaczony w związku z realizacją inwestycji objętej projektem przedstawionej do uzgodnienia decyzji, co oznacza, że nie jest dostosowany również do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Organ ponownie także skonstatował, że w jego ocenie przedmiot decyzji zlokalizowany na terenie działki nr [...] nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...]. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2019 r. wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 11 lutego 2019 r., podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa – i jako takie – winno zostać zmienione; 2) naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy stacja bazowa telefonii komórkowej stanowić będzie obiekt bezobsługowy, a organ winien uzgodnić wniosek jedynie w zakresie przesłanek wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych, zaś wykroczenie poza materię zastrzeżoną dla organu ustawą jest niedopuszczalne; 3) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadniając powyższe zarzuty spółka podniosła, że organ uzgadniający w obu instancjach wykroczył poza swe kompetencje, bowiem powinien uzgodnić przedłożoną mu decyzję pod kątem ewentualnego pogorszenia warunków bezpieczeństwa na drodze. W ocenie skarżącej spółki planowana inwestycja nie wpłynie na natężenie ruchu na drodze, ponieważ stacja telefonii komórkowej będzie obiektem bezobsługowym, którego realizacja nie będzie pociągała za sobą zwiększenia ruchu jakichkolwiek pojazdów. Skarżąca powołała się w tym miejscu na orzeczenie NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 357/14, w którym przedstawiono pogląd, że posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej – i podobnie zdaniem spółki rzecz ma się w odniesieniu do stacji bazowej. Skarżąca podniosła ponadto, że organ powinien był uzgodnić wniosek jedynie w zakresie przesłanek wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych, a każde wykroczenie poza materię zastrzeżoną ustawą dla organu skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia naruszającego prawo. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") przewidujący, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie zakres uzgodnienia wyznaczał przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: "u.d.p."), stanowiąc że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3). Nawiązując do powyższego należy zauważyć, że podstawowym kryterium dokonania ww. uzgodnienia powinna być ocena możliwości włączenia drogi do ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim chodzi o zbadanie zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącymi główną przesłanką takiego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy nie bez racji jest skarżąca spółka zarzucając organom administracji przekroczenie kompetencji, bowiem te bez stosownej podstawy prawnej wypowiedziały się w swoich rozstrzygnięciach co do kwestii niestanowiącej przedmiotu uzgodnienia poprzez badanie i ocenę tego, czy nieruchomość, na której zaplanowana została przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Uchybienie to nie miało jednak w ocenie Sądu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istniały inne powody, które uzasadniały odmowę uzgodnienia przedstawionego organom projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera szczątkowe informacje odnoszące się do warunków skomunikowania działki. Odnosi się do tej kwestii jedynie pkt II.3 wskazując – cyt.: "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: 1) istniejące uzbrojenie terenu w sieci elektroenergetyczne; 2) projektowane budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej". Powyższego bynajmniej nie rozwija załączona do projektu analiza urbanistyczna, w której ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi: o drogach publicznych – inwestycja będzie realizowana wzdłuż pasa drogi krajowej, położonej w obrębie [...] na działce nr [...] – wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Podsumowując zatem, należy zauważyć, że z treści tak projektu samej decyzji, jak i towarzyszącej mu analizy w ogóle nie wynika, w jaki sposób zapewnione miałoby zostać skomunikowanie przedmiotowej nieruchomości w zakresie jej włączenia do ruchu drogowego. Mimo tak zasadniczego braku oddać trzeba organowi administracji, że zbadał tę kwestię i ustalił, iż skomunikowanie przedmiotowej działki odbywałoby się poprzez zjazd indywidualny znajdujący się w bezpośredniej granicy działki nr [...] z działką nr [...] z drogi krajowej nr [...]. Zdaniem Sądu organ słusznie odwołał się w tym zakresie do regulacji zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następie powiązał treść ww. definicji z uregulowaniami zawartym w § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 77 tego rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Jednocześnie § 78 rozporządzenia określa stosowne parametry zjazdu publicznego. W ocenie organów ujawniony w sprawie zjazd indywidualny nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o drogach publicznych oraz wydanych do niej przepisów wykonawczy, ponieważ nie jest utwardzony w granicach pasa drogowego oraz nie jest dostosowany do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których będzie przeznaczony w związku z realizacją inwestycji objętej projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie, nie jest również dostosowany do wymagań bezpieczeństwa. Sąd w pełni przychyla się do tej argumentacji organu, nie podzielając jednocześnie zapatrywań skarżącej spółki, zdaniem której, skoro projektowana stacja telefonii komórkowej ma charakter bezobsługowy, to jej realizacja nie wpłynie na natężenie ruchu na drodze. Powyższy wniosek zdaje się całkowicie pomijać po pierwsze, że sam etap budowy stacji niewątpliwie – nawet jeśli tylko okresowo – to jednak spowoduje zwiększenie ruchu na drodze. Nie jest przy tym obojętne, w jaki sposób będzie realizowane włączanie się pojazdów do ruchu pojazdów. Jeśli bowiem miałoby się to odbywać poprzez zjazd niespełniający stosownych warunków technicznych, to zawsze będzie to stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy wszak przyjąć, że ustalenie przez ustawodawcę konkretnych parametrów technicznych zjazdu wynika z oceny, iż tylko przy ich spełnieniu zapewnione zostaną stosowne warunki bezpieczeństwa, a więc a contrario, niespełnianie danych parametrów niesie za sobą ryzyko występowania zagrożeń w ruchu drogowym. Co więcej, zdaniem Sądu, każde urządzenie teletechniczne – a więc także stacja telefonii komórkowej (choćby teoretycznie bezobsługowa) – wymaga okresowo przeglądów technicznych, czy serwisowania znajdujących się w niej urządzeń. Czynności te bez wątpienia wymagają dojechania na działkę z niezbędnym do ich wykonania sprzętem, a więc w pewnym zakresie musi to oddziaływać także na wzmożenie w danym miejscu ruchu drogowego i konieczność oceny wpływu tego wzmożenia na bezpieczeństwo tego ruchu. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca jednak uwagę, że wszystkie ustalenia faktyczne oraz stosowne oceny, jakie w powyższym zakresie stały się przedmiotem rozważań organu uzgadniającego, stanowiły niejako wyraz jego samodzielnej inicjatywy. Nie wynikały one natomiast z analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji oraz załączonej do niego analizy, bowiem – na co już wcześniej wskazywano – dokumenty te nie zawierały w istocie żadnych ustaleń odnoszących się do obsługi nieruchomości w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Za takowe – zdaniem Sądu – nie mogą uchodzić zacytowane wcześniej punkty projektu decyzji i analizy, bowiem w żadnym razie nie wskazują one, w jaki sposób nieruchomość, na której miałaby zostać zlokalizowana planowana inwestycja, będzie skomunikowana drogowo, w tym m.in. w jaki sposób miałoby z niej dochodzić do włączenia się pojazdów do ruchu drogowego. W tej sytuacji przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji nie zawiera zasadniczego elementu wymaganego art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a skoro tak, to organ uzgadniający – wobec tego braku – nie mógł w ogóle uzgodnić projektu przedłożonej mu decyzji, bowiem pozbawiona jest ona elementów, których takie uzgodnienie dotyczy. W tym miejscu należy podkreślić, że rolą organu uzgadniającego jest odniesienie się do konkretnych kwestii zawartych w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Muszą więc one wpierw w tym projekcie się znaleźć, wskazane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, by móc się do nich w ogóle ustosunkować i by można było je ocenić. Siłą rzeczy zatem kwestie te nie mogą stanowić wyniku dociekań organu uzgadniającego, lecz powinny stanowić składnik przedstawionego projektu decyzji, który podlega dalej ocenie organu uzgadniającego – w warunkach tej sprawy – w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W realiach niniejszej sprawy trzeba więc skonstatować, iż skoro organ przedstawiający do uzgodnienia projekt decyzji nie zawarł w nim postanowień, które powinny stać się przedmiotem uzgodnienia, to organ uzgadniający jest w takiej sytuacji zobligowany uzgodnienia takiego odmówić. Na marginesie można jedynie dodać, iż dziwi, że podmiot wnioskujący o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dopilnował, by spełniała ona wszelkie określone prawem warunki, gdyż tylko w jego dobrze pojętym interesie jest, by tak się stało, bowiem minimalizowałoby to ryzyko negatywnego załatwienia sprawy, bądź odsunięcia jej załatwienia w czasie. Mając powyższe na względzie, rozstrzygnięcia podlegające w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu nie są dotknięte tego rodzaju wadami procesowymi, czy materialnoprawnymi, które powinny skutkować ich usunięciem z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.