I SA/Wa 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] po wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w części odmawiającej [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...], powiat [...], dawne województwo [...] – odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...], powiat [...], dawne województwo [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] złożyli wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w części odmawiającej [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...], powiat [...], dawne województwo [...]. Od powyższej decyzji Strona nie złożyła odwołania. W części dotyczącej odmowy prawa do rekompensaty dotyczącej nieruchomości położonej w miejscowości [...] wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nie złożono z uwagi na to, że położona jest ona w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono akt poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzający, że spadek po zmarłym [...] na podstawie ustawy nabyli: [...] po [...] części każdy z nich. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -– odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., we wnioskowanej części. Odnosząc się do zarzutów skarżących Minister stwierdził, że podniesione przez nich zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśniono, że jeżeli przepis prawa dopuszcza różne jego interpretacje, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie ma jednak miejsca. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie kwestią budzącą wątpliwości jest ocena, czy prawo do rekompensaty przysługuje również stronie, która złożyła wniosek po upływie terminu ustawowego do złożenia wniosku o rekompensatę. Podkreślono, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości. Wskazano ponadto, że z dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 – dalej jako ustawa) wynika, że postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony poza obecnymi granicami RP jest postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przy czym dla skutecznego przyznania prawa do rekompensaty konieczne jest złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 roku. Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że przedstawiony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że [...] nie złożył wniosku w przewidzianym prawem terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W związku z tym podkreślono, że termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest terminem prawa materialnego i ogranicza w czasie dochodzenie podmiotowych roszczeń. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity i nie podlegają przywróceniu. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W związku z powyższym Wojewoda [...] w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił [...] prawa do rekompensaty. Minister podkreślił ponadto, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczono przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno - orzeczniczych. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na gruncie przedmiotowej sprawy, nie można uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak zatem podstawy do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Minister odnosząc się do powołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2017 r., I OPS 3/17, stwierdził, że nie wiąże ona organu administracji publicznej w sposób bezpośredni. Organ rozpatrujący sprawę jest związany jedynie wytycznymi sądu zamieszczonymi w orzeczeniu sądu zapadłym w konkretnej sprawie. W tej sytuacji nie można zdaniem Ministra uznać za słuszny pogląd skarżących, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. jest sprzeczna z treścią tej uchwały. Podkreślono, że organy administracji wydają rozstrzygnięcia w sprawach zabużańskich na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego kierując się zasadami zdefiniowanymi w rozdziale drugim części pierwszej Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych (zapadłe w odrębnych sprawach) w tym podjęte przez NSA uchwały nie stanowią zatem źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie są podstawą prawną podjętych przez organy wojewódzkie rozstrzygnięć. Orzeczenia sądów w tym Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią wskazówkę w jaki sposób należy stosować normy prawne. Zapadłe w odrębnych sprawach wyroki WSA i NSA nie są jednak wiążące dla organów administracji publicznej i nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w polskim systemie prawnym. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018r. złożyli [...] wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. we wnioskowanej części lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz wnioskodawców. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 i art. 5 ust 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę uznania, że wniosek złożony przez kilku uprawnionych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, b) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art 7, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem, że [...] nie złożył wniosku w zakreślonym przez ustawę terminie, w sytuacji, gdy na wezwanie Wojewody [...], pismem z [...] stycznia 2011 [...] potwierdzili, że wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały przez nich złożone [...] grudnia 2008 r. do Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należało w ocenie Sądu uznać za niezasadną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem oceny Ministra Skarbu Państwa, dokonanym w trybie nieważnościowym, była mianowicie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...]. Na wstępie rozważań Sąd podkreśla, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a., choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, postępowanie nadzorcze ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ww. Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r.. Podkreślenia, choć na marginesie wymaga, że stan faktyczny pozostawał w sprawie zakończonej powyższą decyzją niesporny, a skarżący nie odwołał się od decyzji, poddanej ocenie w postępowaniu nadzorczym. A zatem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że [...] złożył wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty w dniu [...] grudnia 2009 r.,(data nadania przez [...] pełnomocnictwa) czyli po upływie ustawowego terminu. Wniosek złożony natomiast w dniu [...] grudnia 2008r. przez [...] działającą w imieniu własnym i [...] nie został złożony również w imieniu [...]. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy podnieść, że interpretacja art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. w kwestii, w jakim zakresie złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego (czy tylko w stosunku do wnoszącego podanie, czy też także w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych) była niejednolita, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości, jak rozumieć te przepisy rozwiała dopiero uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, w której przyjęto, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Dowodzi to jednoznacznie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn wyłuszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 kpa (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 kpa (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. W konsekwencji zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. należało uznać za bezzasadne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a..