IV SA/Wa 677/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie Zarządu [...] (dalej: organ I instancji) z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na biurową budynku jednorodzinnego wolnostojącego, usytuowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] na terenie [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. [...] Sp. z o.o. (dalej także: spółka) wnioskiem z dnia 11 lipca 2018 r., skorygowanym i uzupełnionym w dniu 14 sierpnia 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach dla opisanej na wstępie inwestycji. Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie, podając jako powód swego rozstrzygnięcia okoliczność, że objęta wnioskiem inwestycja planowana jest na terenie, w stosunku do którego Rada [...] w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]". W związku z powyższym, powołując się na art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ I instancji uznał, że był zobligowany do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc, że w sprawie obszaru, na którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem inwestora, nie została do dnia złożenia wniosku oraz złożonego zażalenia podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a więc należało uznać, że skoro nie toczy się postępowanie w sprawie uchwalenia takiego planu, to brak jest możliwości zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2018 r., w pełni przychylając się do argumentacji przedstawionej w zakwestionowanym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do sformułowanego w zażaleniu zarzutu spółki, Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż obszar inwestycji, na którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w świetle stosownych przepisów, wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż znajduje się w granicach obszaru objętego uchwałą Rady [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]". Przy czym podnoszona przez spółkę okoliczność, że dotychczas nie podjęto uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia takiego planu potwierdza jedynie, że nadal istnieje przyczyna stanowiąca podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Jest to bowiem uzasadnione, gdyż nie uległ zmianie ani stan prawny, ani też stan faktyczny sprawy, który spowodowałby, że przyczyna ta przestałaby występować. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że zastosowany w rozpatrywanym przypadku przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza ograniczenia czasowego dla przewidzianego w nim obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a ponadto przepis ten nie został oceniony jako niezgodny z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny, jak również mechanizm jego zastosowania – taki jak w niniejszej sprawie – znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wywiodła spółka [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wnosząc także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec obligatoryjnego obowiązku uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy obowiązek uchwalenia planu powstał w dniu [...] marca 2012 r. zaś do dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i wniesienia skargi, organy nie przystąpiły do procedury planistycznej. Uzasadniając powyższy zarzut, spółka podniosła – jak w odwołaniu, że skoro nie toczy się postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego, to brak jest możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodając jednocześnie, że zaistniała sytuacja narusza konstytucyjne wolności skarżącej, uniemożliwiając realizację jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się nietrafione. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), którego dyspozycja stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Działające w sprawie organy administracji zastosowały ww. regulację w związku z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, dalej: u.o.z.), który przewiduje, iż dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc treść powyższych regulacji bezsporną okolicznością wynikającą wprost z akt sprawy jest fakt, iż nieruchomość, na której spółka skarżąca zaplanowała swoją inwestycję i w związku z tym wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy leży na terenie, w stosunku do którego Rada [...] w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]". Jak wynika z powołanego wyżej art. 16 ust. 6 u.o.z., ustawodawca przewidział w nim prawny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym utworzono park kulturowy. Z obowiązkiem tym powiązał jednocześnie nakaz zawieszenia wszelkich postępowań administracyjnych wywołanych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, zawieszenie postępowanie oparte na art. 62 ust. 2 u.p.z.p. trwa do czasu uchwalenia planu, a ewentualne dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, zaś potencjalna decyzja wydana z pominięciem obowiązku zawieszenia postępowania dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. A. Despot-Mładanowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 719-720). Należy przy tym podkreślić, że w rozpatrywanej sytuacji obowiązek zawieszenia przez organ postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest związany – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki – z wszczęciem postępowania planistycznego zmierzającego do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz występuje już od chwili, gdy dany teren podlegać będzie obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, np. jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w związku z włączeniem go do obszaru parku kulturowego uchwałą Rady [...]. Jak już wskazano uchwała w tym zakresie została podjęta w dniu [...] marca 2012 r., a następnie została ogłoszona w dniu [...] kwietnia 2012 r. w Dz. U. Woj. [...] pod poz. [...]i obowiązuje od dnia [...] maja 2012 r. Sam fakt, iż dla takiego terenu ustawodawca zastrzegł obowiązek sporządzenia planu miejscowego powoduje, że wszelkie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości usytuowanych w tego rodzaju obszarze muszą zostać zawieszone. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być więc wątpliwości, że organy prawidłowo zastosowały stosowne przepisy prawa materialnego, skutkiem czego postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej spółki należało zawiesić. Abstrahując od powyższego, nie bez racji jest skarżąca spółka, podnosząc, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zawieszenie postępowania może naruszać jej interesy, uniemożliwiając realizację jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej działce. W ocenie Sądu zaniechanie legislacyjne ze strony jednostki samorządu terytorialnego, polegające na długotrwałym niepodejmowaniu działań planistycznych zmierzających do realizacji prawnego obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość spółki, jest naganne i zasługuje na napiętnowanie. Trudno bowiem znaleźć usprawiedliwienie dla sytuacji, w której od czasu wejścia w życie uchwały Rady [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]", tj. od dnia [...] maja 2012 r., przez ponad 7 lat, stosowne organy dopuszczają się lekceważenia obowiązku nałożonego na nie mocą powszechnie obowiązującego prawa. Niemniej jednak Sąd zmuszony jest zauważyć, na co również zwracały uwagę orzekające w sprawie organy administracji, że przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt. K 22/04, OTK-A 2005/3 poz. 27, nie stwierdził jego niezgodności z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z powoływanym przez skarżącą spółkę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał dostrzegł wprawdzie w swoim wyroku nieprawidłowości związane z praktyką nieterminowego uchwalania planów miejscowych przez gminy, wskazując na konieczność zmiany tego stanu oraz możliwość odpowiedzialności organów władzy publicznej za niewydanie aktu normatywnego (np. w oparciu o art. 4171 § 4 kodeksu cywilnego), jednak ustawodawca nie podjął w tym zakresie stosownych działań. W świetle realiów niniejszej sprawy, wobec istnienia obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. należało zatem uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.