II SA/Łd 29/19

Dnia 2 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. Wnioskiem z dnia 21 maja 2018 r. K. K. wystąpił do Starosty [...] o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości oznaczonej numerem działki 141, położonej w obrębie [...], gmina R. K. K. uzasadnił, że na obniżenie wartości nieruchomości miało wpływ powstanie pasa ochronnego w wyniku posadowienia linii elektroenergetycznej 400 kV T. – O., T. – R., przęsło [...]. Wnioskodawca powołał się na art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 2016 r. poz. 2147) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 nr 207 poz. 2109, dalej zwany rozporządzeniem). Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.2017 r.1257 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.). W uzasadnieniu podano, że w dacie ograniczenia korzystania z nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), która nie przewidywała możliwości wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości i w następstwie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Jednocześnie wskazano, że wnioskodawca może dochodzić roszczeń o ustalenie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wojewoda [...] po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewoda podniósł, że przepisy art. 75, 79, 80 nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odpowiadają aktualnym przepisom art. 124 ust. 1 oraz 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie K. K. nie może być jednak dochodzone w trybie administracyjnym, gdyż wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za posadowienie linii elektroenergetycznej byłoby możliwe jedynie w przypadku gdyby została wydana decyzja administracyjna w zakresie zezwolenia na założenie przewodów. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami – pismo A S.A. - brak jest dokumentów potwierdzających, że w odniesieniu do przedmiotowej działki toczyło się takie postępowanie w zakresie udzielenia przez właściwy organ zezwolenia na założenie przewodów. Nadto jak wynika z oświadczenia skarżącego i dokonanych ustaleń, przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie sądowe dotyczące bezumownego korzystania z przedmiotowej działki, a przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. trwa postępowanie przedmiocie legalności i prawidłowości budowy linii. W skardze na rozstrzygniecie Wojewody K. K. wniósł o uchylenie w/w postanowień wskazując, że zajęcie przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie decyzji z dnia [...] zezwalającej zakładowi energetycznemu B na realizację budowy linii 400kV. W ocenie skarżącego jego przypadek kwalifikuje się jako "inny przypadek" w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem na tej podstawie, a także ze względu na ochronę przewidzianą przez art. 21 ust. 1 Konstytucji przysługuje mu odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w wydanej decyzji. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania A S.A. z siedzibą w K. ustosunkował się do wniesionej skargi. Jako zasadniczy podniesiono argument, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] znak: [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 38, poz. 229), który to akt prawny zarówno w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 października 1974 r. jak i ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. nie przewiduje możliwości przyznania właścicielom odszkodowań w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na ich gruntach. Tym samym, w ocenie uczestnika skarga K. K. jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. organ wszczyna postępowanie na żądanie lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania wg organów są "inne uzasadnione przyczyny" - nieudokumentowanie przez skarżącego, że do zajęcia nieruchomości i ograniczenia możliwości korzystania z niej doszło w wyniku decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, będącego roszczeniem cywilnoprawnym można dochodzić przed sądem powszechnym. Błędne jest w ocenie sądu przekonanie o oczywistej niezasadności żądania skarżącego. Przede wszystkim należało wyjaśnić w sposób niewątpliwy treść żądania K.K. We wniosku żądał on odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu przeprowadzenia na niej linii wysokiego napięcia, związanej z ograniczeniem możliwości korzystania z przysługującego prawa własności. W ocenie sądu istotne jest ustalenie, że linia ta została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew stanowisku uczestnika postępowania fakt, że brak jest decyzji zezwalającej na założenie przewodów linii wysokiego napięcia nie oznacza, że inwestycja nie została zrealizowana w trybie administracyjnym co ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu w świetle powyższego unormowania nie przesądza o niezasadności żądania fakt, że decyzja o pozwoleniu na realizację tej inwestycji została wydana w trybie ustawy Prawo budowlane a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, organy nadzoru budowalnego w innym postępowaniu przyjęły, że sporna linia została wybudowana legalnie. W takiej sytuacji organ winien rozważyć zasadność żądania odszkodowania w świetle unormowań art. 128 i art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 128 ust.1 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić za odszkodowaniem, zaś art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Trzeba pamiętać, że termin "pozbawienie praw do nieruchomości" może oznaczać każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w komentowanej ustawie zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Tak też uznał WSA w Poznaniu w wyroku z 6.08.2014 r., IV SA/Po 551/14, LEX nr 1498466, w którym czytamy: "Użyty w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. termin «pozbawienie praw do nieruchomości» może oznaczać każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w komentowanej ustawie zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości". I podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 12.03.2018 r., II SA/Kr 36/18, LEX nr 2469712). Chodzi zatem również o sytuacje, w których właściciel nie może korzystać w sposób wynikający z prawa własności, z części nieruchomości z uwagi np. na ustanowienie pasa ochronnego pod wybudowaną linią wysokiego napięcia.Należy wskazać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 cytowanej ustawy ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu bądź ograniczeniu prawa własności w trybie przymusu, na podstawie decyzji administracyjnej a bez ustalenia należnego odszkodowania. Celem wprowadzenia tego unormowania było uregulowanie przede wszystkim zaszłości sprzed daty wejścia ustawy z dnia 24 sierpnia 1997 roku, dotyczących pozbawienia i ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością w trybie administracyjnym w związku z realizacją określonych inwestycji w tym budową linii energetycznych. W zasadzie od początku obowiązywania art. 129 ust,5 pkt 3 u.g.n. przyjmuje się, że dotyczy on tych stanów faktycznych, w których linię budowano legalnie, na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodzić należy się także i z tym, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie uległo przedawnieniu. Powyższe okoliczności winien zbadać i wyjaśnić organ już po wszczęciu postępowania z wniosku K. K. W ocenie sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a ust.1 k.p.a. nie tylko z powodu braku przesłanki oczywistej niezasadności żądania. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, przed wydaniem postanowienia organ zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego wstępnej analizy. Co więcej, w toku tych czynności brał udział również uczestnik postępowania – następca przedsiębiorstwa, które wybudowało sporną linię energetyczną. Te okoliczności przesądzają o tym, że wydane postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy za niedopuszczalne. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może gromadzić dowodów i ustalić stanu faktycznego sprawy, a następnie stwierdzić, ze brak podstaw do prowadzenia postępowania i wydać postanowienie odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a k.p.a., Lex-el., teza 3). Tak więc wydanie postanowienia w tym trybie uzasadnione jest w zasadzie w z przyczyn formalnych. Reasumując, organ odmówił wszczęcia postepowania z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik postępowania, organ bowiem nie rozpatrzył wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania wniosku K. K. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1308 ze zm. , dalej jako p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 i 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. ał