II SAB/Kr 157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w załatwieniu wniosku A. F. z dnia 11 kwietnia 2019 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek A. F. o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Wnioskami z dnia 11 kwietnia 2019 r., oznaczonymi przez skarżącego nr 453-IV/19.AF; 454-IV/19.AF; 455-IV/19.AF; 456-IV/19.AF; 457-IV/19.AF; 458-IV/19.AF; 459-IV/19.AF; 460-IV/19.AF; 461-IV/19.AF; 462-IV/19.AF (data wpływu do organu 12 kwietnia 2019 r.) A. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udzielenie informacji publicznej, "w jakim trybie organ ten przyjmuje ponaglenia kierowane na podstawie art. 28 w zw. z art. 37 §1, §3 pkt 1, §4 w zw. z art. 17 pkt 3 kpa". A. F. wskazał, że ww. organ odmówił mu przyjęcia ponagleń z dnia 5 kwietnia 2019 r. (408-IV/19.AF; 409-IV/19.AF; 4010-IV/19.AF; 411-IV/19.AF; 413-IV/19.AF; 414-IV/19.AF; 415-IV/19.AF; 416-IV/19.AF; 417-IV/19.AF412-IV/19.AF), składanych na podstawie art. 37 § 1 kpa w związku z bezczynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a kierowanych za pośrednictwem organu I instancji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przyjął jedynie jedno ponaglenie oznaczone przez skarżącego nr 407-IV/19/AF. Pozostałe ponaglenia skarżący zmuszony był przesłać pocztą. Dlatego też skarżący zażądał udzielenia informacji o trybie przyjmowania ponagleń. Dodał skarżący, że generalne zasady w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyznaczają dla organu administracji publicznej algorytm postępowania bez możliwości jego indywidualnej modyfikacji. Jako, że zakres informacji publicznej udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej i centralnym repozytorium nie zawiera danych w przedmiotowej kwestii, z uwagi na zachodzące wątpliwości i konieczność potwierdzenia faktów oraz stanu prawnego wynikających z wiedzy i dokumentów będących w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi na wnioski z dnia 11 kwietnia 2019 r., pismem z dnia 7 maja 2019 r. (Znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną, poinformował, że wnioski wnoszone na podstawie art. 37 Kpa przyjmowane są przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w szczególności zgodnie z regulacjami zawartymi w rozdziale V w/w ustawy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pismo z dnia 7 maja 2019 r. należy traktować jako odpowiedź na wszystkie 10 złożonych wniosków. W dniu 6 maja 2019 r. A. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegającą na nierozpoznaniu jego wniosków z dnia 11 kwietnia 2019 r. A. F. wniósł o uwzględnienie skargi; na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ppsa o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; na postawie art. 149 § 2 ppsa o przyznanie na rzecz skarżącego od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postepowania przed Powiatowym Organem Nadzoru Budowlanego w [...] poprzedzającego złożenie jego wniosków z dnia 11 kwietnia 2019 r. W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2019 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podał, że dopiero pismem z dnia 7 maja 2019 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] potwierdził, że przedmiot wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r. stanowi informację publiczną i wyjaśnił, że wnioski składane na podstawie art. 37 kpa przyjmowane są do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Według skarżącego w tym samym piśmie organ podał, że każdy ze złożonych wniosków posiadał odrębny znak, jak i dotyczył odrębnej sytuacji, której wyjaśnienia żądał skarżący w trybie udostępnienia informacji publicznej. W pozostałych zakresie uzupełnienie skargi stanowiło powtórzenie argumentacji zawartej w skardze na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że jako organ zobowiązany udzielił informacji publicznej we wnioskowanym zakresie i nie pozostawał w bezczynności, którą można by było postrzegać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W nawiązaniu do uzupełnienia skargi z dnia 9 maja 2019 r. (data wpływu 13 maja 2019 r.) organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, iż wnioski A. F., które zainicjowały postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej są tożsame w przedmiocie żądania, co wynika zarówno z ich sentencji jak i uzasadnienia. Brak jest zatem przesłanek aby każdy z tych wniosków traktować jako odrębne podanie o udzielenie informacji publicznej. Przedmiot każdego wniosku określa jego sentencja, zatem jeśli jest ona taka sama lub rzeczowo zbliżona, to mimo złożenia takiego wniosku w wielu egzemplarzach należy go traktować jako jedno podanie, co też uczyniono w trakcie niniejszego postępowania. W ocenie organu działanie skarżącego wyczerpuje znamiona nadużywania prawa w zakresie udostępniania informacji publicznej (por. I GSK 340/16). W ocenie organu wnioski kierowane przez A. F. o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mają na celu wyłącznie realizację przez niego jego prywatnych - indywidualnych celów, zatem pod wątpliwość należy poddać czy żądanie będące przedmiotem skargi dotyczy w ogóle informacji publicznej. Powstała bezczynność organu zaistniała na skutek działań skarżącego, mających na celu paraliż tut. organu ilością składanych przez niego pism, o różnym charakterze. Skarżący wszelkie podania wnosi do tut. organu w wielu egzemplarzach a ponadto niejednokrotnie w jednym podaniu łączy zagadnienia z wielu postępowań toczących się przed tut. organem, których jest stroną. W związku z tym wszelkie wnoszone przez niego podania muszą każdorazowo podlegać szczegółowej weryfikacji przez organ, co dodatkowo powoduje, że terminy załatwienia jego wniosków ulegają wydłużeniu. Skarżący swoim celowym działaniem przyczynia się do powstawania stanu bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W sprawie bezsporne pozostaje to, że żądana przez A. F. informacja, jest informacją publiczną. Pytanie zawarte we wniosku z dnia11 kwietnia 2019 r. zostało co prawda sformułowane dość enigmatycznie, nie ulega jednak wątpliwości, że domagając się wskazania "w jakim trybie organ przyjmuje ponaglenia kierowane na podstawie art. 28 w związku z art. 37 § 1, § 3 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 17 pkt 3 kpa" wnioskodawca domagał się w istocie informacji o trybie działania władzy publicznej i jej jednostki organizacyjnej. Taka zaś informacja została wprost zaliczona do informacji publicznych przez art. 6 ust. 1 pkt 3)a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością też nie zachodzą w sprawie żadne przesłanki, które mogłyby udzielenie żądanej informacji uniemożliwić, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem władzy zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych przez siebie posiadanych. Termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), a gdy podmiot zobowiązany nie jest w stanie dotrzymać tego terminu, powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek A. F. pismem z dnia 7 maja 2019 r., a więc z uchybieniem terminu 14 dni i bez uprzedzenia o wydłużeniu tego terminu. Udzielenie odpowiedzi nastąpiło już po wniesieniu skargi na bezczynność. Skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz bezczynność w zakresie faktycznego udzielenia żądanych danych wynosiła niewiele, ponad 3 tygodnie. Z powyższego wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miało charakteru opóźnienia znacznego i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego odpowiednej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Sąd podziela stanowisko, według którego wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. Nie ma też, w ocenie Sądu żadnych podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza w kontekście informacji zawartych w odpowiedzi na skargę (znajdujących potwierdzenie w liczbie składanych przez A. F. skarg) i okoliczności stanowiących tło sprawy, a znajdujących wyraz w dołączonych do skargi załącznikach. Nawiązując do tych okoliczności trzeba zauważyć, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji został (wg. skarżącego) zainspirowany faktem, że w dniu 8 kwietnia 2019 r. organ odmówił przyjęcia od A. F. wszystkich 10 ponagleń, wobec czego zmuszony był on 9 z nich przekazać drogą pocztową. W konsekwencji A. F., w nawiązaniu do liczby ponagleń, złożył 10 jednobrzmiących wniosków o udzielenie informacji publicznej o trybie przyjmowania ponagleń. W tej sytuacji zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, jakoby organ zobowiązany był do udzielenia odrębnej odpowiedzi na każdy ze złożonych 10 egzemplarzy wniosku. W istocie bowiem przedmiotem żądania była jedna i ta sama informacja. Bez znaczenia pozostaje to, że sam skarżący prowadzi własną "ewidencję" składanych przez siebie pism i oznacza je określonymi symbolami i numerami. Organ rejestruje sprawy i prowadzi biurowość nie według zasad narzuconych przez stronę, lecz zgodnie z obowiązującymi go przepisami. Ostatecznie zatem uznać należy, że udzielając odpowiedzi pismem z dnia 7 maja 2019 r., organ załatwił sprawę w całości, co do wszystkich egzemplarzy wniosku. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł.