II SA/Wa 154/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant referent stażysta – Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia rozkazu personalnego i decyzji administracyjnej dotyczących zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – oddala skargę – [...]P. S. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym [...] w [...] (DG RSZ). W dniu [...] września 2014 r. w stosunku do [...] sporządzona została opinia służbowa za 2014 r., w której otrzymał ocenę ogólną dostateczną. W tej sytuacji Dowódca [...] Batalionu [...] w dniu [...] stycznia 2015 r., wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z wnioskiem w sprawie zwolnienia wymienionego żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]), zwolnił skarżącego P. S. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2015 r. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz przeniesienia do rezerwy i ustalił nową datę zwolnienia oraz przeniesienia do rezerwy z dniem [...] sierpnia 2015 r., a pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. Niezależnie od powyższego skarżący został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K. w celu określenia jego zdolności do zawodowej służby wojskowej i orzeczeniem tego organu z dnia [...] września 2015 r. nr [...], został uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Rozstrzygnięcie to doręczono skarżącemu w dniu [...] października 2015 r., od którego nie wniósł odwołania. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]., stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] sierpnia 2015 r., rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych Nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] maja 2015 r. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił m.in. "niewłaściwe i błędne zastosowanie art. 162 par. 1 pkt. 1 i par. 3 Kpa" oraz "naruszenie przepisu art. 156 par. 1 pkt. 5 Kpa i przepisu art. 154 par. 1 Kpa". Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] sierpnia 2015 r. rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]) oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2918 r. do Ministra Obrony Narodowej, skarżący zarzucił m.in. "niewłaściwe i błędne zastosowanie art. 162 par. 1 pkt. 1 i par. 3 Kpa" oraz "naruszenie przepisu art. 156 par. 1 pkt. 5 Kpa i przepisu art. 154 par. 1 Kpa". Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ I instancji przeprowadził przedmiotowe postępowanie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., co oznacza, że zgodnie z obowiązkami określonymi w tych przepisach podjął wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a przede wszystkim zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie. Otóż podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przywołanego przepisu wynika, że organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie wydanej przez siebie decyzji administracyjnej w przypadku kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek, z których pierwszą jest bezprzedmiotowość decyzji, natomiast drugą jest obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, wynikający z przepisu prawa albo okoliczność, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej należy do "organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji" (art. 162 § 1 Kpa). Trzeba przyjąć, że nawet w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylił decyzję w części lub w całości i w tym zakresie dokonał jej zmiany, właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozostaje organ pierwszej instancji. (Matan A., Komentarz do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ponadto w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że niewykonalność decyzji, jako podstawa do stwierdzenia jej nieważności, "(...) musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji." (Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014, teza 3 w podrozdziale: niewykonalność decyzji jako przyczyna nieważności). W rozpoznawanej sprawie tymczasem niedoręczenie skarżącemu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] do dnia [...] sierpnia 2015 r., tj. do dnia oznaczonego w przedmiotowej decyzji jako dzień zwolnienia wymienionego z zawodowej służby wojskowej, spowodowała niewykonalność rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr[...] (pkt [...]) zmodyfikowanego wyżej wymienioną decyzją nr [...], co wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości tych aktów. Jak słusznie zauważył organ I instancji wobec konstatacji, że z uwagi na doręczenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] po ustalonej w niej dacie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, decyzja ta bezsprzecznie stała się niewykonalna. Wskazano nadto, że stwierdzenie wygaśnięcia rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sil Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] pkt [...] oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2018 r., leży w interesie społecznym, polegającym przede wszystkim na wyrugowaniu z obrotu prawnego aktów, które nie mogą zostać wykonane. Pozostawienie w obrocie prawnym powyższego rozkazu oraz decyzji, godziłoby w pewność obrotu prawnego i stwarzałoby pozór określonego stanu prawnego, który nie zaistniał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając: 1. naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe i błędne zastosowanie, przy braku zaistnienia przesłanek koniecznych bytu prawnego tego przepisu. 2. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przy braku zaistnienia przesłanek koniecznych bytu prawnego tego przepisu. 3. naruszenie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji prawnej i faktycznej, gdy winien być on zastosowany przez organ w celu wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji następczej tj. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr. [...] MON w części, co do zmiany terminu zwolnienia ze służby (kolejnej zmiany)  4. Naruszenie przepisu art.7 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na tym iż organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesem społecznym który w ogóle nie zaistniał, a pominął jego słuszny interes prawny jako strony i jako obywatela. W uzasadnieniu stwierdził, że organ oparł zaskarżoną decyzję na tych samych argumentach, jak decyzje poprzednie w przedmiotowej sprawie tzn. nie przedstawił żadnych nowych argumentów. Organ stwierdzając bezprzedmiotowość decyzji nie wykazał też podstawy prawnej do stwierdzenia jej wygaśnięcia z mocy odrębnych przepisów. Jednakże organ ustalił, że podstawą wygaśnięcia decyzji jest przesłanka interesu społecznego i w jego przekonaniu, aby ustalić pojęcie interesu społecznego, nie może ustalić tego stanu w oderwaniu od interesu strony, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Swoim wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o zmianę terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wykazał swój interes prawny do decyzji nr. [...]. w części, tj. zmiany terminu zwolnienia. Zatem organ ma obowiązek wskazać o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest ona na tyle ważny i znaczący, ze bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli, którego w zaskarżonej decyzji nie wykazał. Ponadto nie można się zgodzić, że zaszła przesłanka bezprzedmiotowości. Organ na tę okoliczność stwierdził, iż decyzja została mu doręczona w dniu [...] sierpnia 2015 r., zatem po dniu oznaczonym w tej decyzji, jako dzień zwolnienia strony z zawodowej służby wojskowej. Organ twierdzi również iż przedmiotowa decyzja była w tej dacie niewykonalna zatem jest bezprzedmiotowa. Stwierdził, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy, a mianowicie istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Zaznaczył dalej, że w przepisie art.156 § 1 pkt.5 k.p.a. jako miarodajny stan rzeczy traktowany jest ten, który istnieje w dacie wydania decyzji. Zatem nie chodzi o datę jej doręczenia lub ogłoszenia (a dopiero od tej daty decyzja wiąże organ z mocy art.110 k.p.a.). Istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione, zwłaszcza że chodzi o stan faktyczny lub prawny, który istniał jeszcze przed datą doręczenia (ogłoszenia stronom). Ponadto w ocenie interesu strony należy kierować się przepisem art. 7 k.p.a. Nadto brak jest też przesłanek na mocy których przeszkody te, jeżeli by wystąpiły, były nieusuwalne. Zważył, że otrzymał tę decyzję, doręczoną mu [...] czerwca 2015 r. jako wydaną i doręczoną w sposób prawidłowy bez jakiejkolwiek cechy bezprzedmiotowości czy też nie wykonywalności, od której zresztą w sposób przewidziany przez przepisy k.p.a. wniósł skutecznie odwołanie w dniu [...] czerwiec 2015 r. Zatem w takim przebiegu sprawy działanie organu w przedmiocie wygaśnięcia decyzji jest absolutnie bezzasadne, bowiem to nie Decyzja Dowódcy Generalnego Sił Zbrojnych spowodowała nieprawidłowe stosowanie prawa, a spowodowała je decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r., którą doręczono mu w dniu [...] sierpnia 2015 r. a zatem po dniu wyznaczonym w tej decyzji jako dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jednakże i ta decyzja nie może być uznana za bezprzedmiotową i niewykonalną również z wyżej przytoczonych argumentów. Dalej wskazał, że przesłanka interesu społecznego nie ziściła się, bowiem interes organu nie można uznać za interes społeczny i jest on jedynie interesem partykularnym MON. Dalej podniósł, że złożył w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniosek o zmianę w części decyzji nr [...]. w trybie art.154 § 1 k.p.a., zaś organ nie odpowiedział na ten wniosek. Następnie podał, że wniósł skargę i trafnie w wyroku NSA stwierdzono, że zawisłość sprawy administracyjnej przed organem odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w doktrynie podkreśla się, iż niewykonalność decyzji, jako podstawa do stwierdzenia jej nieważności, "(...) musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań. np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji." (Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014, teza 3 w podrozdziale: niewykonalność decyzji jako przyczyna nieważności). W rozpoznawanej sprawie okoliczność niedoręczenia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] do dnia [...] sierpnia 2015 r., tj. do dnia oznaczonego w przedmiotowej decyzji jako dzień zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, spowodowała niewykonalność rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego RSZ z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] pkt [...] zmodyfikowanego powyższą decyzją Nr [...], co wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości tych aktów. Jak słusznie zauważono wobec konstatacji, że z uwagi na doręczenie decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] po ustalonej w niej dacie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, decyzja ta bezsprzecznie stała się niewykonalna. Wskazano nadto, że stwierdzenie wygaśnięcia rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego RS2 z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] pkt [...] oraz wyżej wymienionej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2018 r., leży w interesie społecznym, polegającym przede wszystkim na wyrugowaniu z obrotu prawnego aktów, które nie mogą zostać wykonane. Pozostawienie w obrocie prawnym rozkazu oraz decyzji, godziłoby w pewność obrotu prawnego i stwarzałoby pozór określonego stanu prawnego, który nie zaistniał. W świetle powyższego nie można zarzucić podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, nie mającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Organ był zatem uprawniony do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W konkluzji tego wydane w sprawie rozstrzygnięcia są właściwie uzasadnione i nie naruszają zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności, zasady prawdy materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]) zwalniający skarżącego P. S. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2015 r., w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz przeniesienia do rezerwy i ustalił nową datę zwolnienia oraz przeniesienia do rezerwy z dniem [...] sierpnia 2015 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Bezspornym również jest, że powyższa decyzja została doręczona skarżącemu dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. Nie budzi również wątpliwości, że skarżący [...] P. S. został rozkazem personalnym Dowódcy [...] Batalionu [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], zwolniony z zawodowej służby wojskowej, lecz nie z uwagi na otrzymaną ogólną ocenę dostateczną w opinii służbowej, jak to miało miejsce w rozkazie personalnym Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]). Zatem wskutek doręczenia skarżącemu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r., jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2015 r. nie było skuteczne. Ponadto wskutek ostatecznego zwolnienia skarżącego ze służby na mocy wskazanego już wyżej rozkazu personalnego Dowódcy [...] Batalionu [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]), nadal pozostawały w obrocie prawnym. W tej sytuacji, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]), spowodowało ich niewykonalność. Zatem skoro owa niewykonalność powstała po ich wydaniu, to tym samym stała się bezprzedmiotowa i wobec powyższego została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodać w tym miejscu należy w ślad za organem, że gdy organ odwoławczy uchylił decyzję w części lub w całości i w tym zakresie dokonał jej zmiany, właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozostaje organ pierwszej instancji. Ponadto została spełniona druga z przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem pozostawienie tych decyzji w obrocie prawnym, a więc wywołującym stan niepewności prawnej, nie leży w interesie społecznym i organ zaskarżoną decyzją mógł stwierdzić wygaśnięcie rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]) oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Wskazać ponadto należy skarżącemu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie musi jedynie nakazywać przepis prawa, bowiem w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. alternatywnie wskazano, "albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony". Ponadto skarżący myli daty doręczenia mu decyzji, ponieważ w dniu [...] czerwca 2015 r. doręczono mu decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (punkt [...]), a nie decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skoro skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniosek o zmianę decyzji nr [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a., a organ nie odpowiedział na ten wniosek, to przysługiwała mu skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Ponadto nie sposób uwzględnić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skoro organ w zaskarżonej decyzji nie powołał się na powyższy przepis. Nie zasługuje również – w ocenie Sądu – na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. z racji jej nieskutecznego doręczenia, nie stała się decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.