IV SA/Po 309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2019 r. sprawy ze skargi N. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wskazując na upoważnienie Wójta Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku N. R. z dnia [...] sierpnia 2017 r., decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. art. 1, 2, 4, 5, 7, 9, 10, 13, 15, 18, 20, 21, 27 i 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851) oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego (...) (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465) odmówił N. R. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. R.. Organ stwierdził, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające, by do składu rodziny podanego we wniosku nie wliczać P. R. i przyjąć dwuosobowy skład rodziny wnioskodawczyni: N. R. oraz A. R.. W odwołaniu od tej decyzji N. R. wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego podkreślając, że jest mężatką, nie ma orzeczonej separacji sądowej ani rozwodu i wobec tego zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochód rodziny winien być podzielony przez trzy osoby. Ponadto zarzuciła organowi I instancji, że nie wskazał należycie na istniejące wyjątkowe okoliczności, na podstawie których skład jej rodziny został ustalony z użyciem określenia "odpowiednio" z art. 2 pkt 16 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podstawą ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] września 2019 r. jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku 2017 r. W toku postępowania organ I instancji ustalił na podstawie danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów i informacji z systemu ZUS o wysokości odprowadzonych składek zdrowotnych, że w roku kalendarzowym 2017 r. dochód rodziny wnioskodawczyni stanowił kwotę [...]zł tj. dochód N. R. w kwocie [...]zł (po odliczeniu należnego podatku i składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne). Dochód dwuosobowej rodziny w przeliczeniu miesięcznym wyniósł [...] zł, a na jedną osobę to kwota [...]zł. Następnie Kolegium wskazało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który stanowi, że rodzina oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna. Nie można bowiem poprzestawać na literalnym uwzględnieniu w każdych okolicznościach, że małżonkowie tworzą jedną rodzinę, a w konsekwencji - bez względu na okoliczności faktyczne - doliczać do dochodu rodziny dochodów małżonka Wnioskodawcy. Taka wykładnia wskazanego przepisu - w przypadku, gdy osoba wnioskująca o świadczenie wychowawcze, z uwagi na sytuację faktyczną rodziny, nie tworzy rodziny ze swoim małżonkiem - byłaby wadliwa. Należy bowiem uwzględniać także stan, w którym strona, mimo pozostawania w związku małżeńskim, samodzielnie wychowuje dzieci i składa wniosek o przyznanie na nie świadczenia wychowawczego. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w ramach ustalania członków rodziny zwrot "odpowiednio", jakiego użył ustawodawca w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, podobnie jak w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązuje organ rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego do rozważenia w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy, które z wymienionych w art. 2 pkt 16 osób należy zaliczyć do rodziny wnioskodawcy. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie, co w ostateczności umożliwia w wyjątkowych okolicznościach sprawy pominięcie małżonka wnioskodawczyni. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zdaniem Kolegium, że mąż wnioskodawczyni P. R. mieszka pod innym niż wnioskodawczyni adresem, u swojej matki od lutego 2017 r. Ponadto jak wynika z wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego P. R. figuruje jako członek rodziny wspólnie z matką. Wcześniej zamieszkiwał w [...] z konkubiną około 5 lat. O fakcie niezamieszkiwania P. R. wspólnie z rodziną świadczy również skierowane wezwanie w celu złożenia wyjaśnień mających wpływ na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki na adres wnioskodawczyni, które nie zostało odebrane przez męża odwołującej się i powróciło do organu z adnotacją "adresat nie zamieszkuje pod wskazanym adresem". W dniu [...] sierpnia 2018 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy z N. R., w trakcie którego oświadczyła, że od 6 lat nie mieszka z mężem, nie ma jednak orzeczonego rozwodu ani separacji, ma zasądzone alimenty w kwocie [...]zł miesięcznie, których od męża nie otrzymuje. Ponadto wskazała, że nie utrzymuje on żadnych kontaktów z córką. Zdaniem Kolegium, skoro mąż N. R. ma ustalony w ugodzie sądowej obowiązek alimentacyjny na rzecz córki, to nie wchodzi wraz z nią w skład jednej, prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe rodziny. Całość materiału dowodowego przekonuje zatem, że zgodnie z ustawową definicją rodziny, w skład rodziny N. R. wchodzi wyłącznie córka A. R.. Prawidłowo zatem, w ocenie Kolegium organ I instancji przyjął, że z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko - na córkę A. R.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła N. R. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie właściwej wykładni art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdyż wnioskodawczyni jako matka samotnie wychowująca dziecko jest uprawniona do świadczenia wychowawczego. Nadto wniosła o zasądzenie należnego świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018 i 2018/2019 oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 4, 13, 16, art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 3 pkt 1 lit a, b c ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także art. 2 pkt 12 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że błędnie organy obu instancji nie uwzględniły jej męża jako członka rodziny poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 16, art. 2 pkt 1 i 2 oraz 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podnosiła, że bez znaczenia jest fakt wspólnego gospodarowania, decydujący jest status prawny. Małżonkowie niezależnie od panujących między nimi stosunków są członkami rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Sąd podziela w pełni prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2956/16, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) pogląd, że bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny, jest fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zatem małżonkowie – niezależnie od panujących między nimi stosunków – są członkami rodziny. Ta okoliczność przesądza zatem co do zasady o konieczności włączenia męża skarżącej do członków rodziny wnioskodawczyni w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2018 r., poz. 2134 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.). Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że węzeł małżeński między wnioskodawczynią a jej mężem nadal istnieje - nie orzeczono rozwodu ani separacji sądowej. Tymczasem organy I i II instancji wbrew powyższemu poglądowi odnoszą się do kwestii braku wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, z których to okoliczności faktycznych wywodzą, że mąż wnioskodawczyni nie stanowi członka jej rodziny. Sąd podkreśla, że pojęcie rodziny zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., zgodnie z którym ilekroć mowa w tej ustawie o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna (...); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z powyższej definicji oraz wykładni tego przepisu prezentowanej przez NSA wynika, że w pierwszej kolejności członków rodziny stanowią małżonkowie powiązani węzłem prawnym. Błędnie zatem upatrują organy administracji I i II instancji podstawę odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na córkę w okolicznościach faktycznych nieprowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego i braki zamieszkiwania z mężem wnioskodawczyni. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 264/18, że ramach ustalania członków rodziny zwrot "odpowiednio", jak to ujął ustawodawca w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. umożliwia w wyjątkowych okolicznościach sprawy pominięcie małżonka. Wyjątkowo możliwa jest sytuacja, w której rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu, ale małżonek tego rodzica nie zostanie uznany za członka rodziny – w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego. Rolą organów rozpoznających sprawę było zatem ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie takie wyjątkowe okoliczności mają miejsce i uzasadniają wyłączenie męża wnioskodawczyni z grona członków rodziny. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji takich szczególnych okoliczności nie wskazały. Nie można za takie uznać faktu samego braku wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, o czym była mowa powyżej. Okolicznością wyłączającą małżonka skarżącej z członków rodziny nie może być także brak pokrywania przez niego kosztów utrzymania córki, mimo zasądzonych alimentów orzeczeniem sądu powszechnego w kwocie [...]zł miesięcznie. Konsekwentnie, nie jest zatem wyjątkowym przypadkiem fakt uzyskiwania przez córkę skarżącej świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego. Nadto, wprawdzie toczy się postępowanie karne przeciwko mężowi wnioskodawczyni, ale w zakresie niealimentacji, nie zaś przemocy domowej, która mogłaby być argumentem za wyłączeniem męża wnioskodawczyni w kręgu członków rodziny z samej istoty takiego czynu karalnego (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2956/16). Organy podnosiły także kwestię wspólnego gospodarowania męża skarżącej z jego matką, skutkiem czego uzyskuje ona dodatek mieszkaniowy. Z ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180) wynika, że odrębnie reguluje ona przesłanki i tryb postępowania w celu otrzymania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkowych mieszkaniowych świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 tej ustawy. Ustawa ta posługuje się zatem odmiennym pojęciem "gospodarstwa domowego", przez które rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Wynika z tego, że przesłanka wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania jest kluczowa przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy i przy tym odmienna od tych przesłanek jakie statuują pojęcie rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organy nie wskazały szczególnych okoliczności o jakich mowa w świetle wykładni pojęcia rodziny wskazanego w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., uzasadniających wyjątkowe wykluczenie męża skarżącej z grona członków jej rodziny. Nadto, Sąd mając na uwadze pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 stycznia 2018 r. wskazuje także, że przy odpowiednim ustalaniu członków rodziny, jak wymaga tego art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych [tu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.], nie można w ramach wykładni systemowej pominąć wyższorzędnych przepisów Konstytucji. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z jej art. 18 Konstytucji małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 47 Konstytucji każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Szczególnie istotne znaczenie w procesie wykładni w sprawie ma wreszcie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którymi "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa." W ocenie Sądu, nie do pogodzenia ze wskazanymi przepisami Konstytucji byłoby uznanie w sprawie, że córka wnioskodawczyni nie mogłaby liczyć na wsparcie finansowe ze strony Państwa tylko dlatego, że jej ojciec i mąż wnioskodawczyni faktycznie opuścił rodzinę i z nią nie zamieszkuje. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawie zastosować należy taką wykładnię przepisów art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., która doprowadzi do uwzględnienia męża skarżącej w gronie członków jej rodziny, skoro brak jest szczególnych, wyjątkowych okoliczności nakazujących wyłączenie męża skarżącej w tego kręgu. Wobec powyższego ponownie rozpatrując niniejszą sprawę i zaliczając męża skarżącej jako członka jej rodziny, organy administracji ustalą dochód rodziny wnioskodawczyni uwzględniając dochody jej męża w roku 2017. Wskazać bowiem należy, że dochód rodziny oznacza sumę dochodów wszystkich członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.w.d.). W myśl art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a (art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d.). Skoro męża skarżącej uznać należy za członka rodziny, to do jej dochodów doliczyć należy dochody męża osiągnięte we wskazanym okresie i następnie tak wyliczony dochód podzielić przez troje członków rodziny. Dopiero tak ustalony dochód rodziny, jeżeli w przeliczeniu na osobę nie przekroczy kryterium dochodowego 800 zł., uzasadniać będzie przyznanie wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na córkę w okresie zasiłkowym 2018/2019 objętym niniejszym postępowaniem. Sąd nie mógł zatem uczynić zadość żądaniu skarżącej i przesadzić jej prawo do świadczenia wychowawczego za okres zasiłkowy. Ostateczne ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wymaga bowiem dalszych działań ze strony organu I instancji. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. Organy dopuściły się bowiem naruszenia przepisu prawa materialnego art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku Sądu i ponowne obliczenie dochodu rodziny oraz ustalenie jak ma się on do kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczenia wychowanego na pierwsze dziecko.