II SA/Gl 175/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 7 417,00 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 – dalej: "specustawa drogowa"), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w C. obręb [...], oznaczoną jako działka [...] o pow. 220 m2, (powstałą z podziału działki [...] obr. [...]) i działka [...] o pow. 212 m2, nabytą z mocy prawa przez Powiat C., zgodnie z decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego w C. - część 2 - przebudowa zachodniej części ul. [...] i budowa ronda na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] wraz z sieciami kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego. Rozbiórka i budowa fragmentów sieci elektrycznej, teletechnicznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej", w wysokości: [...] złotych na rzecz: a) dotychczasowego właściciela nieruchomości: Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Wojewodę Śląskiego, w wysokości [...] zł; b) dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości: A z siedzibą w W., w wysokości [...] zł; 2. orzekł, że odszkodowania ustalonego w pkt 1 nie powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3. orzekł, że odszkodowanie ustalone w pkt. 1 płatne jest jednorazowo przez Burmistrza Miasta C.. W uzasadnieniu podano m. in., że przejęta nieruchomość leży w terenach: częściowo oznaczonych symbolem 1KDL - teren drogi publicznej lokalnej i częściowo oznaczonych symbolem 1UC - teren pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i usług. W dniu 12 maja 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Śląski w wydanej decyzji z dnia [...] r. podważył powyższy operat szacunkowy jako dowód w sprawie. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy w dniu 2 marca 2018 r. sporządziła nowy operat szacunkowy. Składnikiem trwale związanym z przedmiotowym gruntem są jego naniesienia (tj. nawierzchnia asfaltowa, częściowe ogrodzenie płotem siatkowym w ramach, bariera energochłonna, fragment murku oporowego - podmurówki). Uznano, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł przez pełnomocnika A. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.); 2) art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 3) § 36 ust. 1 i 4 oraz § 34 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n.; 4) § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 5) § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 6) art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 7) art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący zarzucił również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 12 §1, 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwe i opieszałe jego prowadzenie. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że wycenę gruntu w stosunku do części nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi przeprowadzono stosownie do przepisu § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do części nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, z rynku opisanego wyżej, rzeczoznawca majątkowy przyjęła 13 transakcji podobnych. Do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu biegła zastosowała przepis § 29 ww. rozporządzenia. Organ nie dopatrzył się uchybień co do formy operatu, jak też sposobu i metody jego sporządzenia. Skoro wyceniana działka miała różne przeznaczenia, to biegła postąpiła prawidłowo, wyceniając część działki z uwzględnieniem przeznaczenia usługowego, a pozostałą część z uwzględnieniem przeznaczenia komunikacyjnego. Mając na względzie fakt, że inwestor wszedł w posiadanie nieruchomości dopiero w dniu [...] lipca 2016 r., a dotychczasowy użytkownik wieczysty do dnia [...] marca 2016 r. nie uzewnętrznił swojej woli w sprawie jej wydania, uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Zatem, organ I instancji zasadnie odmówił podwyższenia odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Waloryzacja odszkodowania nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł przez pełnomocnika A. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niezastosowanie: – wyrażające się w dokonaniu wyceny wartości działek Skarżącego wedle stanu przeznaczenia istniejącego po wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. częściowo jako działki o przeznaczeniu drogowym i częściowo uwzględniając ceny transakcyjne nieruchomości położonych w obszarach zabudowy usługowo-handlowej, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami działka ta powinna być wyceniona wyłącznie jako działka na tereny usługowe (symbol 1 UC), na których usytuowane są obiekty handlowo - usługowe o dużej powierzchni; – a także wyrażające się w bezpodstawnym porównaniu wartości części nieruchomości przeznaczonej na usługi do działek o charakterze usługowym bez odniesienia się w jakikolwiek sposób do działek wykorzystywanych w celach usług wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, które są dużo droższe niż zwykłe nieruchomości usługowe; 2. art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne porównanie wartości nieruchomości w C. do innych nieruchomości, bez odniesienia się do zastosowania szerzej metody porównawczej nieruchomości usytuowanych na rynku regionalnym, lokalnym, a nawet z uwagi na umiejscowienie C. w pasie granicznym nieruchomości po drugiej stronie granicy na terytorium [...]; 3) § 36 ust. 1 i 4 oraz § 34 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. - poprzez nieprawidłowe zaniżenie wartości części składowych nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia wartości całej nieruchomości oraz nieprawidłowego porównywania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 4) § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie bez należytego, szczegółowego uzasadnienia, że na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, występuje bardzo ograniczony zakres transakcji sprzedaży nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego; 5) § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieuzasadnienie dlaczego istnieje brak możliwości obliczenia odszkodowania z uwzględnieniem zasad określonych w § 29 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia; 6) art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania okoliczności, iż wydano organowi nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, w szczególności nieprawidłowe przyjęcie, że za brak wydania nieruchomości w marcu 2016 r. przez poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości odpowiada bezpośrednio Skarżący, podczas gdy istniała po stronie użytkownika wieczystego A wola przekazania niezwłocznego nieruchomości na cele inwestycji publicznej, na co jednak Organ się nie zdecydował, a nadto wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego A w marcu 2016 r. był użytkownikiem wieczystym nieruchomości - jak bowiem wskazuje treść opinii biegłego, czy decyzji Starosty [...] z [...] r. już wtedy Skarżący posiadał tytuł prawny do nieruchomości (świadczy o tym również odpis Księgi Wieczystej), a tym samym nie może być mowy o odmowie w tym czasie przekazania nieruchomości gminie C. przez inwestora będącego stroną Skarżącą w niniejszym postępowaniu; 7) art. 18 ust. 3 specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie w wyliczeniu wysokości odszkodowania jego waloryzacji; II. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie przez organ I instancji przedmiotowego postępowania w sposób opieszały, w szczególności poprzez brak wszechstronnego rozważenia dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego w postaci m. in. planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji z której wynika, jakie znaczenie ma nieruchomość wywłaszczona dla inwestycji Skarżącego oraz jaka jej atrakcyjność zważywszy na jej przeznaczenie - tj. budowę wielkopowierzchniowego budynku handlowo-usługowego, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności zagadnienia związanego z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie; 2) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego, przede wszystkim nieprzeanalizowanie jego nieprawidłowości, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy; 3) art. 8 k.p.a. przez błędną, nieuzasadnioną prawnie interpretację przepisów prawa materialnego oraz podjęcie niezrozumiałych działań skutkujących znaczącym obniżeniem wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, wskutek czego wydanie decyzji niekorzystnej dla obywatela, pogarszającej jego byt w państwie prawa, zmuszając go do ograniczania jego działalności i nieuzyskanie z tego tytułu należnej rekompensaty w postaci odpowiedniej kwoty odszkodowania; Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego oraz decyzji Starosty, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy. W świetle bowiem art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co jest konsekwencją art. 7 u.g.n. wg którego "Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V." Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje autor operatu, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości, które oceniano w operacie (przyjęto bowiem metodę porównawczą – s. 19 operatu z 2 marca 2018 r.), jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Tymczasem rzeczoznawca do porównania przyjął działki o dużej rozpiętości powierzchniowej: np. w zakresie nieruchomości pod zabudowę usługowo – handlową od 200 m2 do 4630 m2. Z kolei w zakresie gruntów pod drogi od 4 m2 do 818 m2. Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął ww. analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptował Wojewoda, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy i przytaczając jedynie ogólnikowe formuły o poprawności operatu oraz zaniedbaniach strony, która nie wystąpiła z żądaniem oceny operatu przez organizację rzeczoznawców. Operat nie jest załącznikiem do decyzji, by można było pominąć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia analizy, które mają uzasadniać przyznanie określonych praw, czy (z drugiej strony) nałożenie konkretnych obowiązków, w tym finansowych (tym bardziej w zakresie dotychczas spornym). W niniejszej sprawie uprawnienie jednej strony do otrzymania odszkodowania wiąże się z obowiązkiem wypłaty tego odszkodowania przez inny podmiot (Gminę). Nawet jeśli organ nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości, to operat powinien być tak skonstruowany i uzasadniony, by mógł podlegać weryfikacji (ocenie) z punktu widzenia zgodności z przepisami i potem, by organ – na jego podstawie – mógł stosowne analizy poczynić w uzasadnieniu decyzji (w szczególności w zakresie w toku sprawy spornym). Dokonanie tej oceny jest niezbędne, a odesłanie strony w decyzji do samego operatu i skwitowanie, iż rzeczoznawca ma status osoby zaufania publicznego narusza m. in. zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skoro została zakwestionowana możliwość wykorzystania dowodowego złożonej w sprawie opinii prywatnej rzeczoznawcy, to – w razie wątpliwości – należało zwrócić się do strony o doprecyzowanie, czy stanowisko zawarte w takiej opinii jest osobistym stanowiskiem strony, po to, by rzeczoznawca działający na zlecenie organu ustosunkował się do tego rodzaju argumentancji i w tym kontekście doprecyzował swój operat. Nie stoi temu na przeszkodzie art. 157 ust. 2 u.g.n., według którego "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1." Strona ma prawo podnoszenia zarzutów wobec niekorzystnej dla niej wyceny nieruchomości (i to zarzutów nawet bardzo szczegółowych), a rzeczoznawca winien do takiej argumentacji odnieść się. Nie wszystkie argumenty skargi były jednak zasadne. Z przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 917/15). Wychodzenie z oceną poza obszar kraju, np. na rynek [...], jakby chciał tego skarżący, nie jest zasadne. Nieruchomość wyceniana w niniejszej sprawie, w różnych częściach miała różne przeznaczenie. Wynikało to z planu miejscowego, co zostało wzięte pod uwagę. Waloryzacja odszkodowania nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości odszkodowania. Organ rozstrzyga wyłącznie w ramach podstawy prawnej, zarówno materialnej, jak i procesowej, a poza ten zakres wychodzić nie może (art. 6 k.p.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). W szczególności kwestia powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości ma obecnie znaczenie wtórne, skoro nie ustalono prawidłowo wartości wyjściowej. Należy zaznaczyć, że choć skarżący kwestionował decyzję organu I instancji jedynie w części, która go dotyczyła, to jednak rozstrzygnięcie to nie było podzielne i należało je uchylić w całości. Ustalono bowiem jedno łączne odszkodowanie, które następnie rozdzielono na Skarb Państwa i skarżący A. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy umożliwić stronie ustosunkowanie się do sporządzonego operatu szacunkowego, dać rzeczoznawcy możliwość odniesienia się do zarzutów wobec wyceny i dokonać w decyzjach szczegółowej oceny operatu szacunkowego, pamiętając że operat nie jest załącznikiem do decyzji i to ona winna należycie uzasadniać rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie spornym. Dodatkowo wskazać należy w tym kontekście, że NSA na podstawie art. 176 u.g.n. przyjmuje stanowisko (które nie jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie), że jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią rzeczoznawcy, wówczas podlega on wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Stąd w kolejnym postępowaniu należy zasięgnąć opinii innego rzeczoznawcy. Wadliwość pierwotnego operatu była przy tym w niniejszej sprawie podstawą zlecenia przez Wojewodę wykonania kolejnego operatu, ten jednak został sporządzony przez tą samą osobę (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1382/12). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (2000 zł) i koszty zastępstwa procesowego (5417 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.