II OSK 3894/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 503/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku ekspertyzy technicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 503/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...], obr. [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pogorszenie stanu technicznego obiektu budowlanego, związane z wyrządzeniem szkód w tym obiekcie na skutek realizowania sąsiedniej inwestycji, nie mieści się w hipotezie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o powyższy przepis; jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 153 i art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodporządkowanie się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w prawomocnym wyroku wydanym uprzednio w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 790/17) i sformułowanie w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, sprzecznych z oceną zawartą w poprzednim wyroku. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym wyrządzenie szkód w obiekcie budowlanym, które doprowadziły do pogorszenia jego stanu technicznego na skutek realizacji sąsiedniej inwestycji, nie mieści się w hipotezie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, w takiej sytuacji, nieodpowiedni stan techniczny wynikać ma z nieodpowiedniego utrzymania budynku. Jeśli jest on wynikiem robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości, to powinno być prowadzone postępowanie naprawcze, mające wyeliminować zagrożenie, zaś ewentualne następcze naprawienie szkody pozostaje domeną prawa cywilnego, a nie prawa publicznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ nadzoru budowlanego, w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1, obowiązek wydania decyzji administracyjnej, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek ten ciąży na organie niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że obiekt może np. zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że zaskarżone postanowienie było już przedmiotem kontroli sądowej, zakończonej w dniu 17 października 2017 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 790/17, jednak rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stoi w sprzeczności ze wskazaniami i ocenami prawnymi, zawartymi w tym wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w wyroku z 17 października 2017 r. w żaden sposób nie zakwestionowano możliwości prowadzenia przez organy postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do sytuacji, gdy zły stan techniczny obiektu budowlanego został wywołany robotami budowlanymi na nieruchomości sąsiedniej; nie wyrażono również oceny, by pojęcie "nieodpowiedniego stanu technicznego" nie mogło znaleźć do takich stanów faktycznych zastosowania. Pismem z [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B., wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 153 i 170 p.p.s.a.), jak i naruszenia prawa materialnego (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) nie zasługują na uwzględnienie, z poniższych przyczyn. W sprawie istotne jest to, że była już ona przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/16, uchylił ten wyrok i przekazał sądowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec tego, zgodnie z art. 153 i 170 p.p.s.a. zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zbadanie, czy zalecenia z wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17, zostały wykonane. Należy przypomnieć, że sąd drugiej instancji nakazał zbadać, czy w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i czy adresat obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest właściwy, biorąc pod uwagę fakt, że postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wstrzymał na podstawie art. 50 ust. pkt 2 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. do przedłożenia ekspertyzy technicznej mającej na celu wskazanie zakresu robót i sposobu ich wykonania celem ustabilizowania gruntu na działkach nr [...] obr. [...], w związku z prowadzoną inwestycją przy ul. [...] w K., ze względu na dalszy aktywny proces przemieszczania się warstw gruntu, którego skutkiem jest uszkodzenie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego należy stwierdzić, że sąd ten wykonał ww. zalecenia. Sąd wojewódzki wskazał, że w sprawie wszczęto postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] i ocenił, że nie istnieją przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, sąd wojewódzki podkreślił, że zarówno art. 50 i 51, jak i art. 66 Prawa budowlanego odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Różnica polega m.in. na tym, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 tej ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych. Zazwyczaj przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów czy konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Rację ma więc sąd wojewódzki twierdząc, że uszkodzenia powstałe w budynku przy ul. [...] nie są wynikiem niewłaściwego utrzymania tego budynku, ale realizacji inwestycji na działkach sąsiednich. Nie jest zatem możliwe prowadzenie w stosunku do inwestora postępowania w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego – nie ulega bowiem wątpliwości, że kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki na podstawie przepisu powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli efektem nałożenia na dany podmiot obowiązku wykonania określonych prac ma być doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, to tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być jej adresatem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17, LEX nr 2688540). Na marginesie wskazać należy, że w innej sprawie, dotyczącej przedmiotowej inwestycji, organ nadzoru budowlanego, decyzją z [...] lutego 2017 r., w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...], wykonanie robót budowlanych mających na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku w zakresie uszkodzeń powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] sierpnia 2018 r., która stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Skoro w sprawie nie ulega wątpliwości, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku wynika z przeprowadzonych na sąsiedniej działce robót budowlanych, to w pierwszej kolejności organy powinny przeprowadzić postępowanie naprawcze, mające na celu eliminację powstałego zagrożenia. Tak też się stało – zostało wydane przez PINB, wspomniane wcześniej, postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Nie można jednak zgodzić się z sądem wojewódzkim, że na inwestora, prowadzącego roboty na sąsiedniej działce, nie można nałożyć, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedstawienia ekspertyzy dotyczącej innego budynku. Już sam sąd wojewódzki, przywołując stanowisko [...]WINB, słusznie podkreśla, że uzasadnione jest obciążenie obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy inwestora robót na działkach sąsiednich, ponieważ nałożenie tego obowiązku na osoby, które w realiach niniejszej sprawy w żaden sposób nie przyczyniły się do powstania uszkodzeń w obiekcie, uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Jak wskazał sąd wojewódzki, sens tej wypowiedzi jest jasny i nie budzi jego wątpliwości, co więcej, należy się zgodzić z ideą, która tej wypowiedzi przyświeca. Jeśli strona nie ma żadnego udziału w powstałych uszkodzeniach, które są zdziałane przez inne osoby, to trudno obciążać ją obowiązkiem wykonania ekspertyzy. Istotne jest natomiast to, że skoro w innym postępowaniu administracyjnym nakazano już inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej, dotyczącej prac na jego nieruchomości, których celem jest ustabilizowanie gruntu (postanowienie z [...] sierpnia 2016 r.), to w niniejszej sprawie nie ma już podstaw, by obciążać go obowiązkiem nakładanym na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.