I SA/Wa 1117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny; Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" – etap [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] sierpnia 2017 r. Następnie decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przyznając ustaloną kwotę na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli tj. a) [...] zł na rzecz S. K. oraz P. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej za udział [...] części; b) [...] zł na rzecz M. K. oraz R. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej za udział [...] części. Jednocześnie w pkt [...] decyzji organ orzekł o zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania określonego w pkt [...] Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji złożył radca prawny R. K., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik P. K., S. K. oraz M. K.. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało wniesione w terminie. Ze zwrotnego potwierdzenia nadania wynika bowiem, że decyzja Wojewody została doręczona R. K. w dniu [...] marca 2018 r. Z kolei na pieczęci pocztowej widniejącej na kopercie, w której przesłano odwołanie, widnieje data [...] marca 2018 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego - [...] marca 2018 r.). Informację tę organ potwierdził również poprzez wyszukanie w bazie Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek - Tracking" (baza dostępna na stronie internetowej: www.emonitoring.poczta-polska.pl). Następnie organ odwoławczy zauważył, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T.. Minister przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że na mocy art. 1 pkt 27 ppkt b ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw uchylono ust. 1a art. 157, który stanowił, że wydanie negatywnej oceny operatu szacunkowego powoduje utratę przez ten operat waloru opinii o wartości nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, w obecnym stanie prawnym, przedłożona przez skarżącego opinia Komisji Oceniającej z [...] maja 2018 r. nie powoduje utraty przez operat szacunkowy z [...] lipca 2017 r. waloru dowodowego. Organ wskazał, że po analizie przedmiotowego operatu oraz opinii Komisji Oceniającej uznał za zasadne część zarzutów odwołania, tj. zarzuty naruszenia art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie przez biegłego nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa, jak również z uwagi na szereg uchybień w procesie szacowania. Organ odwoławczy podzielił również zarzuty naruszenia art. 7, 8, 80 oraz 107 § 3 kpa. W jego ocenie, wbrew obowiązkom dotyczącym oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do weryfikacji formalnej operatu uznając go bezkrytycznie za prawidłowy. Minister podzielił również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 kpa w postaci nieprawidłowego doręczenia decyzji z [...] lutego 2018 r. Zauważył, że pismem z [...] grudnia 2017 r. R. K. poinformował Wojewodę, że jest także pełnomocnikiem pozostałych stron postępowania. W piśmie tym wskazał on również, że adresem do doręczeń jest siedziba jego kancelarii znajdująca się w R. przy ul. [...]. Tymczasem decyzja Wojewody została doręczona R. K. na adres ul. [...], [...]. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, konieczne stało się przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyła Gmina Miasto [...] zarzucając tej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 16 § 2 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Gminy decyzja Ministra jest błędna, bowiem odwołanie stron zostało złożone po terminie. Skarżąca podniosła, że jeśli nawet decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi na właściwy adres, ale do jego rąk to uznać trzeba, że została doręczona skutecznie i z dniem doręczenia rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Natomiast rozpoznanie odwołania od decyzji, która stała się ostateczna stanowi według orzecznictwa nawet rażące naruszenie prawa. Skarżąca dodała, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewody [...] umieszczonym na odpisie decyzji decyzja z [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna w dniu [...] marca 2018 r. i zgodnie z tym zaświadczeniem, w powiązaniu z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gmina wypłaciła już ustalone odszkodowanie. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie wskazując, że z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Organ podniósł również, że zgodnie z art. 64e ppsa, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny ma ograniczony zakres kontroli, gdyż może ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej o której mowa wart. 138 §2 kpa. W konsekwencji, w ocenie Ministra, badanie przez sąd dopuszczalności rozpoznania przez organ drugiej instancji odwołania, które w rzeczywistości zostało wniesione w terminie, nie będzie mieściło się w zakresie kontroli prowadzonej w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2019 r. Gmina odniosła się do odpowiedzi organu na sprzeciw wskazując, że nie podziela stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju co do ograniczonego zakresu kontroli sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej sprzeciwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jego przedmiotem jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, że zm., dalej jako "kpa") uznając, że w sprawie konieczne będzie przeprowadzenie przez Wojewodę [...] ponownego postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W sprzeciwie na ww. decyzję Gmina podniosła wyłącznie zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna z dniem [...] marca 2018 r., co potwierdza zaświadczenie Wojewody [...] umieszczone na odpisie tej decyzji. Ponadto wskazała, że zgodnie z treścią ww. zaświadczenia, w powiązaniu z art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wypłaciła już ustalone decyzją organu I instancji odszkodowanie. Przechodząc do kontroli sprzeciwu w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do twierdzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania dopuszczalności rozpoznania przez organ drugiej instancji odwołania. Sąd powyższego stanowiska organu odwoławczego nie podziela. Wprawdzie rację ma co do zasady organ odwoławczy, że zakres kontroli sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny ocenia czy wydający decyzję kasatoryjną organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Nie oznacza to jednak, jak podnosi organ odwoławczy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem poza zakresem kontroli sądu pozostaje badanie dopuszczalności rozpoznania przez organ drugiej instancji odwołania. W ocenie Sądu, takiego ograniczenia z powołanego przepisu p.p.s.a. nie można wywieść. Z art. 64e p.p.s.a. wynika bowiem jedynie, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Po analizie akt sprawy Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w kpa. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia nadania, decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. została doręczona R. K. w dniu [...] marca 2018 r. Na pieczęci pocztowej widniejącej na kopercie, w której przesłano odwołanie widnieje data [...] marca 2018 r. (data wpływu do Wojewody to [...] marca 2018 r.). Informację tę potwierdza również znajdująca się aktach sprawy informacja z bazy Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek - Tracking". W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nie stała się ostateczna. Przypomnieć trzeba, że przymiot ostateczności decyzji wynika z regulacji prawnej zawartej w art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Z powołanej regulacji wynika, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie. Waloru ostateczności decyzja z [...] lutego 2018 r. nie uzyskała również na skutek wadliwego stwierdzenia przez Wojewodę [...] jej ostateczności. Wyjaśnić trzeba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują procedury stwierdzenia ostateczności decyzji czy jej opatrywania klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. Umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w pierwszej instancji odcisku pieczęci o treści: "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji stwierdzającej, że decyzja stała się ostateczna z określonym dniem ma znaczenie czysto informacyjne. Z uwagi na wskazany charakter klauzuli o stwierdzeniu ostateczności decyzji, nadanie przez Wojewodę tej klauzuli decyzji z [...] lutego 2018 r. nie mogło, jak twierdzi skarżąca, prowadzić do uostatecznienia się ww. decyzji. Brak było bowiem ku temu podstaw prawnych. Podsumowując, nie można uznać aby wadliwe nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji było objęte powołaną w skardze zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Czynność taka rodzi jedynie obalalne domniemanie, że decyzja administracyjna jest ostateczna. W tej sytuacji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji Minister powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, przede wszystkim w zakresie analizy operatu szacunkowego, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i skutkować powinno wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.