II SA/Rz 465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania działki na własność uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [....] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności działki, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej w dalszej części "K.p.a." Starosta Powiatu [....], na skutek wniosku J. S. o zwrot działki dożywotniego użytkowania nr 278, położonej w B., gm. [....], ustalił, że J. S. i M. S. – rodzice wnioskodawcy – na podstawie aktu własności ziemi nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w [....] dnia 10 maja 1975 r., stali się właścicielami m. in. wymienionej wyżej działki. W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [....] z dnia 26 listopada 1975 r. spadek po J. S. (w tym wchodzące w jego skład gospodarstwo rolne tworzone m. in. przez działkę nr 278) nabyli żona M. S. oraz dzieci: J. S. i I. S. – wszyscy po 1/3 części. Następnie, na mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 30 marca 1980 r. nr [....] Skarb Państwa przejął gospodarstwo rolne o pow. 2,87 ha, położone w B.., a to w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 18) w zw. z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Na mocy powyższej decyzji M. S. została przydzielona do bezpłatnego użytkowania działka nr 278 o pow. 0,25 ha. Wymieniona zmarła 27 czerwca 2008 r. Udział Skarbu Państwa w prawie własności tej działki wynoszący 4/6 części został przekazany do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie jest to Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), zaś właścicielem tej działki po 1/6 części są J. S. oraz I. S. Mając na względzie powyższe ustalenia organ stwierdził, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony, a to z uwagi na brzmienie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277), określanej następnie jako "u.u.s.r.". Działka nr 278 w B. nie stanowi bowiem wyłącznej własności Skarbu Państwa. Przyznanie jej na własność J. S. naruszałoby zatem prawo osoby trzeciej do tej działki tj. I. S., wynikające z przysługującego jej udziału 1/6 w prawie własności tej nieruchomości. Z tych względów odstąpiono od badania kwestii faktycznego użytkowania jako nie mającej wpływu na rozstrzygnięcie. Następnie, decyzją z dnia [....] listopada 2017 r. Starosta Powiatu odmówił nieodpłatnego przyznania na własność działki dożywotniego użytkowania, oznaczonej numerem 278 w B. SKO uchyliło to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, Starosta błędnie nie przeprowadził dowodów odnośnie do spełnienia warunku faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. SKO zwróciło też uwagę na brak zapewnienia udziału w postępowaniu I. S. Ponadto, zdaniem Kolegium, na wynik postępowania może mieć też wpływ kwestia ustalenia w odrębnym postępowaniu, czy błędem obarczone są wpisy działek gospodarstwa rolnego M. S., przejętych na rzecz Skarbu Państwa w 4/6 części. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, w którym zapewniono udział I. S., Starosta stwierdził, że wnioskodawca spełnia część warunków określonych w art. 118 ust. 2a u.u.s.r. Jest bowiem zstępnym osoby uprawnionej tzn. rolnika, któremu przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania działki, jak również fizycznie włada tą działka od czasu śmierci rolnika do chwili obecnej. Jako przeszkodę w zwrocie nieruchomości organ I instancji uznał jednak okoliczność, iż w powołanym przepisie mowa jest o przyznaniu prawa własności działki, nie zaś udziału w tej własności. Przyznanie zaś na rzecz J. S. prawa własności całej działki jest niemożliwe, bowiem w sposób ewidentny naruszyłoby to prawa osób trzecich do przedmiotowej działki tj. I. S., posiadającej udział we własności tej nieruchomości wynoszący 1/6, czemu sprzeciwia się art. 118 ust. 3 u.u.s.r. J. S. odwołał się od tej decyzji. Wskazał, że siostra I. S. wyraziła zgodę na przekazanie mu należącego do niej udziału w prawie własności działki nr 278. SKO , decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] aprobując jego stanowisko co do zachodzącej w sprawie przeszkody zwrotu J. S. własności działki nr 278. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak też orzecznictwo sądowe posługują się określeniem działki, a nie udziału w nieruchomości. Mające więc w sprawie zastosowanie przepisy dotyczą zatem całej nieruchomości, która w całości ma być użytkowana przez spadkobiercę. Dlatego też nie jest możliwe przyznanie na rzecz J. S. prawa własności całej działki nr 278, jako że naruszałoby to prawo I. S. do tej działki, posiadającej w niej udział wynoszący 1/6. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że działka nr 278 powinna być przedmiotem zwrotu, na co wyraża zgodę jego siostra. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa odbywa się w oparciu o kryterium legalności, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Sąd ocenia więc, czy postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami przewidzianymi w stosownej ustawie procesowej. Nadto, bada, czy kończący to postępowanie akt odpowiada zastosowanym w sprawie regulacjom materialnoprawnym. Jeśli stwierdzi w tym zakresie naruszenia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", wówczas zobligowany jest do uchylenia zakwestionowanej skargą decyzji w całości albo w części bądź też do stwierdzenia jej nieważności. Dokonując takiej kontroli w sprawie niniejszej Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, a to z mocy brzmienia art. 134 § 1 P.p.s.a., który nakazuje rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (w granicach sprawy), bez względu na podniesione w niej zarzuty i podstawę prawną. Zdaniem Sądu, doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygania przez organy administracji, a to art. 118 ust. 2a i ust. 3 u.u.s.r. Wedle art. 118 ust. 1 u.u.s.r., osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Stosownie do art. 118 ust. 2a u.u.s.r., z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z kolei, zgodnie z art. 118 ust. 3 u.u.s.r., przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Organy obydwu instancji uznały, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do nieodpłatnego przyznania skarżącemu J. S. własności działki nr 278 położonej w B. Stwierdziły bowiem, że naruszałoby to interesy siostry wymienionego I. S., której przysługuje udział wynoszący 1/6 w prawie własności wskazanej nieruchomości, a to byłoby sprzeczne z brzmieniem powołanego art. 118 ust. 3 u.u.s.r. Starosta Powiatu [...] i SKO ustaliły prawidłowo istotne dla sprawy fakty. I tak, jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, na mocy aktu własności ziemi z dnia 10 maja 1975 r. nr [...] J. S. i M. S. stali się z mocy samego prawa właścicielami m. in. działki nr 278 położonej w B. W związku ze śmiercią J. S., postanowieniem z dnia 26 listopada 1975 r. sygn. akt [....], Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po wymienionym (na podstawie ustawy) nabyli żona M. S. oraz dzieci: J. S. i I. S. – wszyscy w 1/3 części. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...], Naczelnik Gminy w [....] postanowił o przejęciu na rzecz państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. S., przydzielając jednocześnie wymienionej do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego oznaczoną numerem 278. Według informacji ze zbioru danych ewidencji gruntów i budynków (z dnia 14 czerwca 2017 r.), w jednostce rejestrowej [....] widnieje wskazana wyżej działka nr 278, a jako jej właściciele wykazani są: I. S. (udział 1/6), J. S. (udział 1/6) oraz Skarb Państwa (udział 4/6). Rozpoznające sprawę organy zauważyły, że Skarb Państwa stał się na mocy powołanej wyżej decyzji z dnia [....] marca 1980 r. właścicielem działki nr 278 tylko w 4/6 części, jednakże nie wyprowadziły z tego faktu właściwych wniosków. Skoncentrowały się mianowicie na kwestii, że mający w sprawie zastosowanie art. 118 u.u.s.r. posługuje się sformułowaniem "działka". Z tego wywiodły, że skoro nie ma w nim mowy o udziale w prawie własności nieruchomości, to przyznanie na rzecz wnioskodawcy prawa własności całej działki nr 278 w B. jest niemożliwe. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią art. 118 ust. 3 u.u.s.r., który przewiduje, że prawa wymienionych w nim osób trzecich stanowią negatywną przesłankę do przyznania prawa własności działki osobom, o których mowa w art. 118 ust. 1- 2a tej ustawy. Innymi słowy, skoro rozważany przepis dotyczy całej nieruchomości, która ma być w całości użytkowana przez spadkobiercę, to żądanie wnioskodawcy jest bezpodstawne. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że art. 118 u.u.s.r. nie daje podstawy do ubiegania się o przyznanie własności nieruchomości w częściach ułamkowych. Prawodawca posłużył się bowiem w tym unormowaniu pojęciem "działki", nie wskazując równocześnie na odpowiednie stosowanie przedmiotowej instytucji do udziału ułamkowego (tak: C. Kociński, Postępowanie w sprawie nieodpłatnego nadania na własność działki będącej w dożywotnim użytkowaniu osoby fizycznej w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, publ.: NZS 2010/5/81, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2018r. II SA/Wr 651/17). Istotne jest jednak, że powyższy pogląd jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której kluczowe jest to, że M. S. nabyła spadek po swoim mężu w 1/3 części. Tym samym stała się właścicielką m. in. wchodzącej w skład tego spadku działki nr 278 w 4/6 częściach. Udział w tej nieruchomości wynoszący 3/6 przysługiwał jej bowiem z tytułu wspólności majątkowej małżeńskiej, zaś na mocy postanowienia sądu powszechnego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po mężu uzyskała ona jeszcze dodatkowo udział wynoszący 1/3. Oznacza to, że przejmując od M. S. przedmiotową działkę Skarb Państwa nabył ją w tylko w 4/6 częściach, bowiem tylko w takich granicach przysługiwało wymienionej prawo własności do tej działki. Wskazuje na to także uzasadnienie wspomnianej decyzji, gdzie wprost wskazane zostało, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa m. in. działki nr 278 nastąpiło w 4/6 częściach. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie istnieje więc wskazana przez organy przeszkoda w nieodpłatnym przekazaniu własności działki, której dotyczy sprawa na rzecz wnioskodawcy, o ile oczywiście spełnione zostaną przewidziane w art. 118 ust. 2a u.u.s.r. przesłanki. Po pierwsze więc, wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki. Po drugie natomiast, najpóźniej od momentu śmierci osoby uprawnionej musi faktycznie nią władać w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Zdaniem organów, J. S. przesłanki te spełnia. Konieczne jest więc w takiej sytuacji tylko geodezyjne wyodrębnienie działki odpowiadającej wielkości udziału przysługującemu zmarłej M. S. Wówczas powstanie bowiem działka, która w całości, nie zaś w ułamkowej części będzie mogła zostać zwrócona wnioskującemu o taki zwrot. Skoro więc organy ustaliły, że J. S. spełnia warunki wynikające z art. 118 ust. 2a u.u.s.r., a mianowicie jest zstępnym osoby uprawnionej tj. rolnika, któremu przysługiwało prawo własności działki (M. S.) oraz fizycznie włada działką nr 278 w B. od czasu jej śmierci, to niezasadnym była odmowa uwzględnienia wniosku strony. Wystarczyło bowiem dokonać stosownego podziału powyższej działki tak, aby powstała w jego wyniku działka, której właścicielem była pierwotnie M. S., a następnie przejęta ona została na rzecz Skarbu Państwa, stanowiąca 4/6 części nieruchomości nr 278. Zaniechanie powyższej czynności stanowiło błąd organów (naruszenie art. 118 ust. 2a i ust. 3 u.u.s.r.), czego negatywne konsekwencje niezasadnie poniosła strona. Wobec powyższego, koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - obydwu wydanych w sprawie decyzji tj. z dnia [...] września 2018 r. i [...] listopada 2018r. celem dokonania zaniechanej uprzednio czynności w postaci wyodrębnienia części działki z działki nr 278 i odpowiedniego jej oznaczenia w ewidencji gruntów tak, by cała nowa działka mogła zostać zwrócona w trybie art. 118 ust. 2a u.u.s.r.