III SA/Łd 431/19

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Oporów na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 28 lutego 2019 roku nr ŁKO.DSK.540.7.1.2019.IL w przedmiocie projektu uchwały w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. zasądza od Łódzkiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej Gminy Oporów kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 28 lutego 2019 r. Łódzki Kurator Oświaty na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 3 i art. 170 pkt 3 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2245 ze zm.), po analizie projektu uchwały Rady Gminy Oporów w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów oraz określenia granic ich obwodów negatywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Gminy Oporów w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów oraz granic ich obwodów obowiązujących od 1 września 2019 r. W uzasadnieniu Łódzki Kurator Oświaty podniósł, że Rada Gminy Oporów przedstawiła projekt uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych oraz granic ich obwodów od 1 września 2019 r. W przedłożonym projekcie uchwały dokonano zmiany obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów w stosunku do uchwały XXVI/125/2017 Rady Gminy Oporów z 31 marca 2017 r. Zmiany te polegają na: poszerzeniu granic obwodu Szkoły Podstawowej w Oporowie im. Jana Pawła II z oddziałem przedszkolnym o miejscowości: Raj, Skórzewa, Stanisławów; zmniejszeniu granic obwodu Szkoły Podstawowej w Szczycie im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Księcia Józefa Poniatowskiego z oddziałem przedszkolnym poprzez wyłączenie miejscowości: Raj, Skórzewa, Stanisławów. Wójt Gminy Oporów w piśmie nr OR.4421.1.2.2019 wyjaśnił, że głównym powodem zmiany granic obwodów szkół jest fakt, że większość uczniów z miejscowości Raj, Skórzewa i Władysławów uczęszcza do szkoły w Oporowie, a odległości do obu szkół są porównywalne. W ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty w przedłożonym projekcie uchwały nie został spełniony warunek, o którym mowa art. 39 ust. 2 ustawy, tj. droga dziecka do szkoły przekracza odległości w nim wskazane. W przypadku uczniów z miejscowości Raj i Skórzewa pogorszyły się warunki ich dostępności do szkoły poprzez znaczne wydłużenie drogi. Droga dzieci z miejscowości Raj do szkoły w Szczycie wynosi 8,5 km. Droga Raj – Oporów wynosi 11,2 km. Droga dzieci z miejscowości Skórzewa do szkoły w Szczycie wynosi 7,6 km. Droga Skórzewa – Oporów wynosi 10,1 km. W obu przypadkach jest to wydłużenie o 2,5 km, co jest niekorzystne dla każdego ucznia szkoły podstawowej. Zmniejszenie granic obwodu Szkoły Podstawowej w Szczycie im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Księcia Józefa Poniatowskiego z oddziałem przedszkolnym poprzez wyłączenie z jej obwodu miejscowości Raj, Skórzewa, Stanisławów, tj. zmniejszenie o około 1/3 rodzi poważne zagrożenie dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 6 pkt 1 ustawy począwszy już od roku szkolnego 2019/2020. W roku szkolnym 2018/2019 Szkoła Podstawowa w Szczycie im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Księcia Józefa Poniatowskiego liczy 59 uczniów w 7 oddziałach (nie ma oddziału klasy II) i 15 dzieci w oddziale przedszkolnym. Zmniejszenie granic obwodu szkoły może być główną przyczyną prowadzącą do ograniczenia jej pełnej struktury organizacyjnej, co stoi w sprzeczności z art. 39 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem organu administracji, rozwiązania wskazane w projekcie uchwały Rady Gminy Oporów w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów oraz ich obwodów od 1 września 2019 r. nie spełniają w pełni warunków określonych w art 39 ust. 1, 2, 5a-7a ustawy Prawo oświatowe. W skardze na powyższą opinię Gmina Oporów wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu opiniującego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 39 ust. 2 i 8 ustawy Prawo oświatowe poprzez wydanie negatywnej opinii: a) w sytuacji, gdy w przypadku miejscowości Raj i Skórzewa, brak jest szkoły podstawowej, do której droga dziecka nie przekracza norm określonych w art. 39 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (na terenie Gminy Oporów funkcjonują dwie szkoły podstawowe, do których odległość z miejscowości Raj i Skórzewa przekracza normy wskazane w omawianym przepisie), zaś przepis ten nie stanowi, że w przypadku przekroczenia tychże norm, miejscowość jest przypisana do obwodu najbliższej szkoły (co zdaje się w sposób bezprawny wywieść Łódzki Kurator Oświaty); w sytuacji przekroczenia norm określonych w omawianym przepisie organ prowadzący zapewnia realizację obowiązku określonego w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (skarżąca ten obowiązek realizuje) i w ramach samodzielności ma prawo do przypisania miejscowości do wybranego przez siebie obwodu szkoły; b) z przyczyn pozaprawnych (cyt. z opinii "wydłużenie o 2,5 km (...)jest niekorzystne dla każdego ucznia szkoły podstawowej" - w sytuacji opisanej pod lit a; c) z innych przyczyn niż przewidziane w tym przepisie, przez co dopuścił się ingerencji w samodzielność gminy z innych przyczyn niż przewidziane w ustawie (naruszenie zasady samodzielności samorządu terytorialnego). W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że zamierzała ustalić plan sieci publicznych szkół podstawowych oraz określić granice obwodów publicznych szkół podstawowych. Przyczyną negatywnej opinii było jedynie to, że w przypadku 2 miejscowości: Raj i Skórzewa ustalono, że są włączone do obwodu szkoły podstawowej w Oporowie, a nie w Szczycie. Organ administracji wprawdzie przyznał, że odległość z tychże miejscowości do dwóch szkół funkcjonujących na terenie Gminy Oporów (są dwie szkoły w Szczycie i Oporowie) przekracza normy określone w art. 39 ust. 2 (z Raju do: Szczytu – 8,5 km, Oporowa – 11,2 km; ze Skórzewy do: Szczytu – 7,6 km, Oporowa – 10,1 km). Jednakże wydłużenie drogi o 2,5 km jest niekorzystne dla ucznia szkoły podstawowej. Przed wydaniem opinii organ prowadzący złożył wyjaśnienia, które podtrzymuje w całości. W ocenie skarżącej, opinia winna zostać uchylona, gdyż została wydana z naruszeniem art. 39 ust. 2 i 8 ustawy Prawo oświatowe. Z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy droga nie tyle z miejscowości, co z domu dziecka do szkoły przekracza normy określone w art. 39 ust. 2, to organ prowadzący zobligowany jest do realizacji obowiązku określonego w art. 39 ust. 3 pkt 1. Jednocześnie skoro organ prowadzący ma realizować obowiązek określony w art. 39 ust. 3 pkt 1, to organ ten w ramach swojej samodzielności ma prawo przypisania miejscowości do obwodu wybranej przez siebie szkoły podstawowej. Omawiany przepis absolutnie nie stanowi, aby w przypadku niemożności zapewnienia norm określonych w art. 39 ust. 2 ustawy Prawo oświatowego miejscowość miała być przypisana do obwodu najbliższej szkoły podstawowej. Organ administracji wydając negatywną opinię dokonał wadliwej wykładni omawianego przepisu. Posłużył się elementami pozaprawnymi i naruszył samodzielność Gminy Oporów. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli sądowej jest opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty z 28 lutego 2019 r. negatywnie opiniująca projekt uchwały Rady Gminy Oporów w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów oraz określenia granic ich obwodów obowiązujących od 1 września 2019 r. Projekt uchwały sporządzono na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018r., poz. 996 ze zm.), dalej p.o., zaś zaskarżoną opinię wydano na podstawie art. 39 ust. 8 w związku z art. 81 ust. 3 i art. 170 pkt 3 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2245 ze zm.) tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 wymienionej ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. W myśl art. 39 ust. 2 p.o. droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Stosownie do treści art. 39 ust. 5 p.o. rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z dniem 1 stycznia 2019 r. dodany został art. 39 ust. 5a i 5b. Zgodnie z tymi przepisami w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły. Zgodnie z art. 39 ust. 6 p.o. rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. W myśl art. 39 ust. 7 p.o. rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Uchwała rady powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 39 ust. 8 p.o. ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a - 7a. Z wymienionych przepisów wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 7 p.o. może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust.1, 2, i 5a - 7a. Wynika to wprost z treści art. 39 ust. 8 p.o. Przepis ten wyznacza zatem zakres opinii kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych przepisach. Powyższe oznacza, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe. W sytuacji gdyby ustawodawcy chodziło, aby opinia kuratora oświaty obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe, to treść art. 39 ust. 8 byłaby inna. Opinia kuratora oświaty, wyrażona w trybie omawianego przepisu, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i art. 89 ust. 2 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty z 28 lutego 2019 r. jest niespójna i lakoniczna, w tym charakteryzuje się brakami w zakresie jednoznacznego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powyższej opinii sprowadza się m.in. do kwestii niespełnienia w przedmiotowym projekcie uchwały warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 2 p.o., tj. droga dziecka do szkoły przekracza odległości, o których mowa w tym przepisie. Rację ma strona skarżąca, że powyższe stanowisko organu jest błędne. Organ gminy nie mógł naruszyć tego przepisu, bowiem odległość z miejscowości Raj, Skórzewa i Stanisławów do obu szkół podstawowych działających na terenie Gminy Oporów, tj. do Szkoły Podstawowej w Oporowie i do Szkoły Podstawowej w Szczycie przekracza normy wskazane w art. 39 ust. 2 p.o. Ponadto jak twierdzi strona skarżąca, a Łódzki Kurator Oświaty tego nie podważa, do obu szkół dzieci dowożone są zgodnie z art. 39 ust. 3 p.o. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji stanowisko Kuratora, że droga dzieci z miejscowości Raj i Skórzewa do szkoły w Oporowie jest dłuższa o 2,5 km niż do szkoły w Szczycie, skoro i tak dzieci są dowożone do szkoły, bowiem odległość z miejscowości Raj, Skórzewa i Stanisławów do obu szkół podstawowych przekracza normy wskazane w art. 39 ust. 2 p.o. Jednocześnie podkreślić należy, że organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się do wyjaśnień strony skarżącej przedstawionych w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r., z którego wynika, że zmiany obwodów szkół były poprzedzone dogłębną analizą stanu faktycznego, tj. do której ze szkół uczęszczają dzieci z miejscowości Raj, Skórzewa i Stanisławów. Z przestawionych wykazów dzieci w obu szkołach w roku szkolnym 2018/2019 wynika, że tylko dwoje uczniów z ww. miejscowości (z miejscowości Raj - 1 uczeń klasy VII, z miejscowości Skórzewa - 1 uczeń klasy VIII i z miejscowości Stanisławów – 0 uczniów) uczęszcza do Szkoły Podstawowej w Szczycie. Pozostali uczniowie (z miejscowości Skórzewa - 1 uczeń klasy IV, 1 uczeń klasy VIII, 1 uczeń klasy 3-4 latki i 1 uczeń sześciolatek oraz z miejscowości Raj - 1 uczeń sześciolatek, z miejscowości Stanisławów – 0 uczniów). To Głowna przyczyna, dla której miejscowości Raj, Skórzewa i Stanisławów zostały przypisane do obwodu SP w Oporowie. Organ Gminy podkreślił też, że wybór szkoły dla dziecka należy do rodziców. Tymczasem organ nadzoru pedagogicznego nie dokonał żadnych analiz demograficznych, prognoz, jaka ilość dzieci będzie uczęszczała z powyższych miejscowości w przyszłych latach. Nie ustalono też, jakie jest stanowisko rodziców dzieci zamieszkałych w przedmiotowych miejscowościach, a mimo to organ stwierdził, że projekt uchwały Rady Gminy Oporów w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Oporów oraz ich obwodów od dnia 1 września 2019 r. nie spełnia warunku określonego w art. 39 ust. 6 pkt 1 p.o., tj. przyczyni się do ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej szkoły w Szczycie. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie w opinii wskazano, że wyłączenie z obwodu Szkoły Podstawowej w Szczycie miejscowości Raj, Skórzewa i Stanisławów doprowadzi do zagrożenia spełnienia warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 6 pkt 1 ustawy począwszy już od roku szkolnego 2019/2020. Tym bardziej, że opisane wyżej wykazy uczniów dotyczą roku 2018/2019, a innych wykazów dotyczących miejscowości Raj, Skórzewa i Stanisławów organ nadzoru pedagogicznego nie przedstawił. Zatem autorytatywne stwierdzenie, że zmniejszenie obwodu Szkoły Podstawowej w Szczycie o trzy miejscowości, mając przy tym na względzie, że obecnie już nie ma w szkole oddziału klasy II, a liczba uczniów wynosi 59 i 15 dzieci w oddziale przedszkolnym, spowoduje, iż w kolejnym roku szkolnym liczba uczniów i dzieci w oddziale przedszkolnym znacznie zmniejszy się, po przejściu do Szkoły w Oporowie, jest przekroczeniem uprawnień wynikających z art. 39 ust. 8 p.o. Z przedstawionych wykazów wynika, że oddziału klasy II i tak nie będzie, a w ogóle nie wiadomo, ilu uczniów w kolejnym roku szkolnym przejdzie do szkoły w Oporowie. Trudno zatem uznać, że stanowisko organu nadzoru pedagogicznego jest zasadne. Jednocześnie zauważyć należy, że kwestia wkraczania administracji rządowej w zakres samodzielności samorządu terytorialnego była przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 8 maja 2002r. w sprawie K 29/00 Trybunał podkreślił, że "zarówno podstawy działalności samorządu terytorialnego, jak i ograniczenia tej działalności, mogą być wprowadzone w formie ustaw (...) W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Ramy prawne działalności samorządu terytorialnego są więc - zdaniem Trybunału - prawnie zdeterminowane przez ustawy, ale jednocześnie tylko przez ustawy". W innych orzeczeniach Trybunał zaznaczył, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 1996r. w spr. I OTK 1/96, wyrok z 15 grudnia 1997r. w spr. K 13/97, wyrok z 3 listopada 1998r. w spr. K 12/98). Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że w przepisie art. 39 ust. 8 p.o. przewidziano ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego uzależniając ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym ograniczenie to zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w ustępie 8 artykułu 39 p.o. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 p.o. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Łódzki Kurator Oświaty naruszył zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, gdyż wydał negatywną opinię z przyczyny, która nie znajduje potwierdzenia, tj. wskazując na naruszenie przez gminę art. 39 ust. 2 p.o., a także z przyczyny, która nie została w żaden sposób uzasadniona, tj. naruszenie art. 39 ust. 6 pkt 1 p.o. Obowiązkiem organu była wyczerpująca, przekonująca ocena, czy plan sieci publicznych szkół jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w art. 39 ust.1,2, i 5a-7a. W zależności od wyników tej oceny winien wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. W ocenie Sądu, wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nadzoru pedagogicznego naruszył art. 39 ust. 8 p.o., gdyż zaskarżona opinia nie wykazała naruszenia przez organ gminy warunków określonych w ust.1,2, i 5a-7a art. 39 p.o. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 1889/16) stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzasadnienia aktu nadzorczego wiąże się niewątpliwie z prawem do wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. A zatem, opinia kuratora jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru. W zaskarżonej opinii Kurator Oświaty nie wypowiedział się w sposób prawidłowy w kwestiach określonych art. 39 ust. 8 p.o., co stanowi naruszenie tego przepisu i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mają powyzsze na uwadze, na podstawie art.148 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną opinię. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Łódzki Kurator Oświaty winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie wydać opinię w zakresie określonym w art. 39 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe.