II OSK 3554/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 149/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2018 r., nr 1606/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., VII SA/Wa 149/19, oddalił skargę P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 19 listopada 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB, po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (dalej PINB) z dnia 11 września 2018 r., nakazującej dokonania rozbiórki budynku gospodarczego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także przesłuchania w sposób rzetelny i dokładny wskazanych świadków, jednocześnie zarzucając: - naruszenie art. 6, art.7, art. 10, art. 14, art. 35, art. 36, art. 65, art. 66, art. 71, art. 77 i art. 107 k.p.a. ze względu na fakt, że treść uzasadnienia nie odpowiada wskazanym w ustawie wymogom, - nieodpowiednie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (dalej p.b. z 1974 r.), - naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 79 k.p.a. przez nieprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wnikliwy, a w szczególności przez niepowołanie biegłego w tym zakresie, który mógłby stwierdzić przybliżoną datę budowy obiektu, - nieprawidłową i błędną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodne zeznań świadków przedstawionych przez wnioskodawczynię, odmawiając wiarygodności pozostałym świadkom, - brak udowodnienia tezy, że obiekt został wybudowany z naruszeniem prawa, gdyż nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że jest on samowolą budowlaną, - nieuzasadnione oparcie podstawy orzeczenia na zdjęciach lotniczych dostarczonych przez wnioskodawczynię, które nie są dostatecznym i wiarygodnym dowodem w sprawie z uwagi na jakość zdjęć i fakt, że obiekt znajduje się na obszarze dużego zadrzewienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W opinii Sądu, kwestią zasadniczą w sprawie było ustalenie przez organy, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej po dniu 1 stycznia 1995 r., bowiem to determinowało reżim prawny przyjęty w dalszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Sąd podał, iż pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w oparciu o oświadczenia świadków, zasadnicze znaczenie dla ustalenia daty powstania budynku gospodarczego miały przedstawione przez B. P. zdjęcia lotnicze wykonane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wynika, że w 1998 r. obiekt nie istniał, zaś na zdjęciach z 2001 i 2005 r. jest on widoczny. WSA podniósł, że w obu decyzjach wskazano, iż z uwagi na wymiary budynku gospodarczego jego realizacja wymagała zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., który stanowi, że budowa budynku gospodarczego do 35 m² wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Tym samym, do jego legalizacji zastosowanie znajdował art. 49b p.b. Zgodnie z tym unormowaniem, przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jeżeli budowa m.in. nie narusza przepisów, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu powiatowego z dnia 24 listopada 2017 r., co w konsekwencji zobligowało organ do nakazania rozbiórki. Skarżący nie przedstawił żądanych przez organ dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust 2 p.b. Stosownie do tego przepisu, "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego". W konsekwencji Sąd stwierdził, że PINB w ww. okolicznościach zobowiązany był wydać decyzję na mocy art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 p.b., a organ II instancji zasadnie decyzję tego organu uznał za prawidłową. Z powyższego wynika bowiem, iż skarżący w terminach wyznaczonych przez organ powiatowy nie przedłożył wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 p.b. niezbędnych do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Sąd zaznaczył, że iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 art. 49b p.b., nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 49b, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 p.b. mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie rozpoznania skargi i umorzenia postępowania w całości, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, ze Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji PINB, pomimo że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ten sposób, ze: 1) pominęły w całości dowody w postaci pisemnych oświadczeń W. L. i B. L., przez co nie doszło do zgodnego z prawdą ustalenia, że sporny budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r.; 2) odstąpiły od oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność istotna dla sprawy – tj. czas budowy spornego budynku – może być ustalona z dostatecznym stopniem pewności: stwierdziwszy bowiem, że w zeznaniach świadków i stron występują niezgodności, organy pominęły w swych rozważaniach wnioski wynikające z tych dowodów – przy czym właściwa ocena materiału dowodowego powinna była prowadzić do dania wiary świadkom W. R., W. L. oraz B. L. i przyjęcia, że sporny budynek powstał przed 1995 r. i odmówienia wiarygodności dowodom z zeznań świadków M. S., P. J. i B. P., a także strony – B. P.; 3) dowolnie oceniły dowody w postaci zeznań świadka W. R. oraz zeznań skarżącego P. S. i nie dały im wiary, pomimo że były spójne, logiczne, wzajemnie zgodne i (odnośnie świadka) pochodziły od osoby niepowiązanej ze stroną, a jednoznacznie wskazywały na powstanie spornego budynku przed 1 stycznia 1995 r.; 4) dowolnie oceniły dowody w postaci zeznań świadków M. S., P. J. i B. P., a także strony – B. P., poprzez uznanie tych zeznań za wiarygodne w taki stopniu, że doprowadziły do zakwestionowania wiarygodności zeznań świadka W. R. oraz skarżącego P. S.; 5) nie przeprowadziły dowodów z przesłuchań W. Ł. i B. L. – pomimo że organy obu instancji miały wiedzę o tym, że posiadają oni informacje mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; 6) dały wiarę i oparły się przy rozstrzyganiu sprawy na zdjęciach lotniczych, które ze względu na słabą jakość i zadrzewienie fotografowanego terenu nie mogły stanowić dowodu pozwalającego dokonać ustaleń istotnych dla sprawy – tj. nie umożliwiały stwierdzenia, kiedy wybudowany został sporny budynek; 7) nie ustaliły, w jakim czasie powstały poszczególne części spornego budynku, pomimo że z zeznań i oświadczeń świadków W. R. i W. S. wynikało, że części spornego budynku powstały jeszcze w latach ’80 jako elementy ogrodzenia; II. prawa materialnego, które nastąpiło na skutek błędnego ustalenia daty powstania budynku, tj.: 1) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że sporny budynek powinien podlegać rozbiórce w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązków wskazanych w postanowieniu PINB z dnia 24 listopada 2017 r., podczas gdy nie zachodziły podstawy do wydania tego postanowienia, jako że w sprawie w ogóle nie powinny były znaleźć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przewidujące możliwość wydania ww. postanowienia i nałożenia nim obowiązków wskazanych w art. 49b ust. 2 p.b.; 2) art. 103 ust. 2 p.b. polegające na jego błędnym niezastosowaniu w sytuacji, gdy zgodnie z treścią tego przepisu, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – a decyzje wydane przez organy obu instancji, których nie uchylił Sąd I instancji, dotyczyły obiektu wybudowanego w rzeczywistości przed 1 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest to, kiedy zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany. Wobec rozbieżnych zeznań przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego świadków podzielić należy stanowisko organów i WSA, że istotne znaczenie dla przyjęcia czasu powstania spornego budynku gospodarczego mają zdjęcia lotnicze. To przede wszystkim na ich podstawie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiono pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. PINB wyraźnie stwierdził, że na podstawie zeznań świadków i stron postępowania nie było możliwe jednoznaczne ustalenie daty wybudowania tego budynku i dlatego ustalił datę jego wybudowania na podstawie zdjęć lotniczych. Stanowisko to słusznie zostało podzielone zarówno przez MWINB, jak i przez Sąd I instancji. Powyższe zdjęcia lotnicze stanowią obiektywny materiał dowodowy, który nie może być dotknięty takimi cechami jak stronniczość, pomylenie faktów czy zła pamięć. Powyższej oceny nie zmienia fakt nieuwzględnienia pisemnych oświadczeń W. L. i B. L. oraz nie przesłuchanie tych osób w charakterze świadków. Z oświadczeń tych osób, podobnie jak z zeznań świadków W. R. i W. S., w istocie wynika, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku gospodarczego zostały rozpoczęte pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Nie świadczą one jednak jednoznacznie o tym, kiedy roboty te zakończono. Tymczasem czas ich zakończenia – a nie rozpoczęcia – decyduje o zastosowaniu właściwych przepisów. Z obiektywnych dowodów, jakimi są ww. zdjęcia lotnicze, jednoznacznie wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., skoro dopiero wówczas nastąpił ich efekt końcowy, uwidoczniony na tych zdjęciach. Jakość przedmiotowych zdjęć jest wystarczająca do stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia na sfotografowanym terenie obiektów budowlanych, a zadrzewienie nie ogranicza widoczności tych obiektów. Mogłoby ono przesłaniać jedynie obiekty zdecydowanie mniejsze od tych, które są widoczne na zdjęciach. Gdyby więc nawet wcześniej prowadzone były jakieś roboty budowlane i ich efektu nie byłoby widać z uwagi na zadrzewienie, to nie miałoby to wpływu na ocenę, że finalnie roboty budowlane musiały być zakończone po 1998 r., skoro w 1998 r. ich efekt nie był jeszcze widoczny. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczności przeprowadzania dalszych czynności. Skoro zatem przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., to organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 103 ust. 2 p.b., a następnie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 p.b. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.