II SAB/Ol 20/19

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1) stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]"; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" (dalej: skarżący) złożył do Wojewody "[...]" (dalej: Wojewoda) wniosek z 20 lipca 2018 r., w którym zwrócił się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty "[...]" z 22 czerwca 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "[...]" pozwolenia na budowę "[...]". Skarżący wskazał na brak uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska lokalizacji budynku "[...]" na działce "[...]", sprzeczność lokalizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami planu miejscowego, wadliwość decyzji Wójta Gminy "[...]" z 30 listopada 2016 r. ustalającej lokalizację inwestycji oraz pominięcie przez organ pierwszej instancji niektórych stron postępowania. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący podał, że 13 marca 2019 r. złożył ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiotowej sprawie. Zarzucił, że do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący w przedmiotowym wniosku wskazał, że działa "w imieniu szeroko pojętego interesu społecznego" i wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu, zatem podanie ma znamiona skargi powszechnej. Wojewoda nie jest zatem zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego i nie można zarzucić mu bezczynności. Dodał, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu. W piśmie procesowym z 13 maja 2019 r. skarżący podał, że Wojewoda w kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" wystąpieniu sygnalizacyjnym z 25 lipca 2018 r. stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" 15 lutego 2019 r. wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy "[...]" z 30 listopada 2016 r., o czym został powiadomiony Wojewoda. W tej sytuacji Wojewoda pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 20 lipca 2018 r. Skarżący dodał, że Kolegium uznało go za stronę w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym i w uzasadnieniu decyzji wskazało podstawy zajętego w tej kwestii stanowiska. Podniósł ponadto, że wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 842/18, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 11 września 2018 r. i decyzję organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę, z uwagi na naruszenie prawa, między innymi w zakresie analizy zapisów planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w nim jako "ZR". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 20 lipca 2018 r. jest zasadna. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi daje art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.,, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zaistniała bezczynność należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Skarżący wniósł 20 lipca 2018 r. do Wojewody podanie, w którym domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z 22 czerwca 2017 r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Wojewody, że z samego faktu zamieszczenia przez skarżącego w przedmiotowym wniosku zwrotu: "działając w imieniu szeroko pojętego interesu społecznego" i zawarcia żądania wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę, można było wywieść, że jest to jednoznacznie skarga powszechna. Należy mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien, z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić najpełniejszą obronę ich woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Obowiązek interpretowania nieprofesjonalnie sporządzonych pism stron w sposób umożliwiający obronę ich praw w postępowaniu przed organami administracji nabiera szczególnego znaczenia, gdy na skutek wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Wojewoda nie mógł więc pozostać bezczynny po otrzymaniu wniosku skarżącego, błędnie przyjmując, że przedmiotowy wniosek stanowi skargę powszechną. Należy również zwrócić uwagę na istnie zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed trybem skargowym z Działu VIII k.p.a. Stosownie bowiem do art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy skargę taką składa podmiot, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., skarga z art. 235 § 1 k.p.a. może stanowić impuls do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu, natomiast skarga strony powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Powołany przepis również nie pozwala organowi administracji na bezczynność i brak jakiegokolwiek działania. Dodać trzeba, że w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 842/18, wydanym po rozpoznaniu skargi skarżącego na decyzję Wojewody z 11 września 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę "[...]" na działce "[...]", podano, że skarżący jest właścicielem działek "[...]", a działka "[...]" graniczy bezpośrednio z działką "[...]". W tym postępowaniu administracyjnym Wojewoda ocenił, że skarżącemu przysługuje interes prawny wynikający z samego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, działka "[...]" położona jest w bliskim sąsiedztwie z działką, na której jest lokalizowana inwestycja objęta kwestionowanym przez skarżonego wnioskiem z 20 lipca 2018 r. Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że po otrzymaniu przedmiotowego wniosku Wojewoda powinien był rozpoznać to podanie we właściwym trybie nadzwyczajnym, w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Zaniechanie realizacji tego obowiązku powoduje, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, gdyż wpłynął on do Wojewody 25 lipca 2018 r. i do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Zdaniem Sądu, omówiona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Oceniając czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenie terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa ten organ oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie ani z akt administracyjnych, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby kilkumiesięczną bezczynność Wojewody w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Podkreślić należy, że organ nie podjął żadnych działań, do których był zobowiązany przepisami k.p.a. Powyższe uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a.