II OSK 2179/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 977/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej inwestorowi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 977/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie nr [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej inwestorowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia, na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchybień organów administracji polegających na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący i dokładny wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak ustalenia kto (inwestor czy osoba trzecia) przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz w jakiej dacie nastąpiło przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskutek czego błędnie przyjęto, że skarżący nie dopełnił obowiązków określonych w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i tym samym istnieją przesłanki z art. 57 ust. 7 ww. ustawy do nałożenia na inwestora kary za użytkowanie obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej było prowadzone wybiórczo, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji spowodowało pominięcie przez Sąd I instancji istotnej okoliczności, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary za niedopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 54 Prawa Budowlanego zostało wywołane na skutek wszczęcia przez organ z urzędu w dniu 19 października 2015 r. postępowania kontrolnego, a nie natomiast na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego przez skarżącego w dniu 26 października 2015 r., co miało wpływ na zastosowanie przez organ art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji Podatkowej i kolejno ich błędną wykładnię zgodnie z którą Sąd przyjął, iż dopiero od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy należy liczyć termin przedawnienia wymierzenia kary, podczas gdy ze stanu sprawy wynika, że zanim zawiadomienie skarżącego zostało złożone, organ wszczął już postępowanie kontrolne i na tej podstawie mógł znacznie wcześniej stwierdzić ewentualny fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu z naruszeniem prawa, a nawet jeszcze wcześniej, gdyż dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący jest obowiązany zapłacić karę pieniężną, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że podstawa wymierzenia ewentualnej kary uległa przedawnieniu z uwagi nawydanie decyzji o wymierzeniu kary po upływie 3 lat liczonych od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało miejsce. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosłą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; uchylenie ww. orzeczenia oraz uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej P.p.s.a.). Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zostaną poddane analizie zarzuty procesowe, jakkolwiek od razu zaznaczyć trzeba, że niektóre powołane w kasacji zagadnienia procesowe zostaną rozważone w powiązaniu z analizą materialnoprawną. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Akta te zawierają materiał dowodowy zebrany przez organy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd zaakceptował brak istotnych ustaleń faktycznych. Przesłankę zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) stanowiło stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Okolicznościami istotnymi było zatem przystąpienie do użytkowania oraz naruszenie przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Naruszenie to polega na przystąpieniu do użytkowania przed upływem 14 dni od zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Okoliczności te zostały ustalone. Z dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy, protokołu z pomiarów odbiorczych oraz protokołu kontroli z dnia 27 października 2015 r. wynika, że budowa została zakończona. Z dokumentów tych, a także z informacji zamieszczonej na stronach internetowych spółki prowadzącej salon samochodowy wynika, że przystąpiono od użytkowania sieci kablowej, na która udzielono pozwolenia na budowę przed dniem złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, tj. przed dniem 26 października 2015 r. Powyższe ustalenia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie przywołał tych ustaleń. Jest jednak niewątpliwe, że zaakceptował je i na ich podstawie przystąpił do rozważań w kwestiach podniesionych w skardze jako sporne. Podkreślenia wymaga to, że naruszenie art. 54 Prawa budowlanego polega nie tylko na przystąpieniu do użytkowania przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nadto, naruszeniem jest przystąpienie do użytkowania przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ. Jest zaś niewątpliwe, że zawiadomienie zostało złożone w dniu 26 października 2015 r., a użytkowanie stwierdzono w dniu 27 października 2015 r. Nie upłynął zatem wymagany przepisem art. 54 Prawa budowlanego okres po którym inwestor, który złożył zawiadomienie może przystąpić do użytkowania. Z uwagi na podniesienie zarzutu przedawnienia, istotne znaczenie mogła mieć także data przystąpienie do użytkowania obiektu. Sąd pierwszej instancji nie wskazał tej daty, co nie oznacza uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na podstawie dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy ustalono, że sieć kablowa została wybudowana w okresie od 22 kwietnia 2012 r. do 26 listopada 2012 r. Z informacji zamieszczonej na stronach internetowych spółki prowadzącej salon samochodowy wynika zaś, że salon jest dostępny dla klientów od dnia 21 października 2013 r. Bezpodstawny jest także zarzut nieustalenia kto przystąpił do użytkowania sieci. Pozwolenie ba budowę uzyskał inwestor, który określał się jako [...] S.A. Oddział w Warszawie [...]. Ten sam podmiot złożył, już po przystąpieniu do użytkowania, zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jest oczywiste, że niezależnie od podziału funkcjonalnego i terytorialnego struktur organizacyjnych [...] S.A., nie można przyjąć, by do użytkowania mógł przystąpić podmiot inny, niż inwestor, który złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Warto jeszcze w tej mierze zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jaki inny podmiot, określony w opisie naruszenia jako osoba trzecia, przystąpił do użytkowania sieci. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa poprzez ich błędną wykładnię uznanie, że skarżący jest obowiązany zapłacić karę pieniężną, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że podstawa wymierzenia ewentualnej kary uległa przedawnieniu, z uwagi na wydanie decyzji o wymierzeniu kary po upływie 3 lat liczonych od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało miejsce. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianych w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z nich (trzyletni) znajduje zastosowanie, gdy inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wówczas data dokonania tych czynności stanowi początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Drugi termin ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W takim przypadku pięcioletni termin do wymierzenia kary biegnie od stwierdzenia naruszenia prawa, tj. faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia (patrz: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 463/16 i orzecznictwo tam powołane). W analizowanym zarzucie wnosząca kasacje wskazała jedynie błędną wykładnię prawa, ale w opisie naruszenia nawiązała do indywidualnej sytuacji inwestora, co niewątpliwie może być łączone z zastosowaniem prawa. Niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, można skonstatować, że nie doszło do naruszenia norm art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W sytuacji, w której inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, jest oczywiste, że w sprawie należało odpowiednio zastosować art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Okres 3 lat od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia jeszcze nie upłynął. Powoływanie się inwestora na rozpoczęcie biegu przedawnienia w dacie przystąpienia do użytkowania jest również bezskuteczne. Przyjmując najbardziej korzystną dla inwestora datę przystąpienia do użytkowania, tj. zakończenie robót w dniu 26 listopada 2012 r., należałoby, stosując art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, przyjąć, że termin przedawnienia upływał po 5 latach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.