I OSK 593/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 91/19 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej na wykonanie części napraw w lokalu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 91/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej jako "WSA", oddalił skargę T.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej na wykonanie części napraw w lokalu. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na zaaprobowaniu przez WSA stanu braku wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO", czy sprawa w przedmiocie pomocy w wysokości 30% na wykonanie części napraw w lokalu przy ul. [...] w [...] jest tożsama co do przedmiotu ze sprawą z wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2012 r. o zasiłek celowy na zakup materiałów do usunięcia awarii w mieszkaniu przy ul. [...] w [...], 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia przez WSA przedmiotu skargi administracyjnej skarżącego, tj. czy jej przedmiotem jest postanowienie SKO nr [...], rozpoznające ponaglenie na bezczynność organu I instancji, czy też przedmiotem tej skargi była decyzja SKO z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie powtórzył, że w ramach rozpoznania jego ponaglenia organy nie ustaliły przedmiotu (zakresu) złożonych przez niego wniosków o udzielenie pomocy finansowej. W jego ocenie "nie sposób zakładać rozróżnienia przez Skarżącego, niebędącego profesjonalistą przedmiotu jego skargi w opisanym wyżej stanie faktycznym bez ustalenia tego w stosownej formie procesowej, co dodatkowo przemawiało za potrzebą uzyskania stosownych wyjaśnień od Skarżącego, a do czego nie doszło w ramach zaskarżonego wyroku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W nawiązaniu do wywodów zamieszczonych powyżej należy zauważyć, że skarżący nie podniósł zarzutów naruszenia prawa materialnego – wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania skargi stwierdzić należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, że organy pominęły jeden z jego (licznych) wniosków o udzielenie wskazanej w nim pomocy, tj. wniosek o przyznanie zasiłku stałego od 24 stycznia 2011 r. oraz pomocy na wykonanie części napraw w lokalu skarżącego (o czym mowa w złożonej przez niego skardze do WSA), a tym samym, że dopuściły się bezczynności (w aktach sprawy brak jest omawianego wniosku). Z akt wynika jedynie, że pismem z 19 grudnia 2018 r., skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu wskutek którego, postanowieniem z 27 grudnia 2018 r., Kolegium odmówiło wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy – twierdząc, że wobec braku przedmiotowego wniosku, w sprawie nie zostało wszczęte i nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, zatem nie mogło zostać podjęte żadne rozstrzygnięcie. Organ wskazał przy tym na inne wnioski skarżącego o udzielenie pomocy – poczynając od 2012 r. i zaznaczył, że wobec każdego z nich podjęte zostały stosowne działania, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał (skarżący złożył wnioski dotyczące zakupu materiałów budowlanych, pokrycia kosztów remontu w kwocie 800 zł, zakupu wiertarki udarowej i kształtownika w dniach: 22 lutego 2012 r., 23 stycznia 2014 r. i 2 stycznia 2015 r., a wskutek ich rozpoznania przez organ wydano stosowne decyzje: z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]). Wobec tak ustalonego stanu faktycznego słusznie WSA uznał, że brak skutecznie doręczonego organowi żądania (wniosku) oznacza, że postępowanie nie zostało otwarte (wszczęte), a w konsekwencji organ nie był zobligowany do podjęcia jakichkolwiek czynności. Co istotne, na co również zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, skarżący na żadnym etapie nie przedstawił dokumentów mogących potwierdzić istnienie rzekomego wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie (wyrok WSA w Szczecinie z 19 września 2019 r., II SAB.Sz 61/19). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie oraz czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1296/17). Nie sposób mówić zatem o bezczynności, gdy nie ma "przedmiotu bezczynności", przy czym postępowanie dotyczące przyznania zasiłków są postępowaniami inicjowanymi przez zainteresowanego. Co więcej skoro w aktach sprawy brak wniosku, w stosunku do którego skarżący podnosi bezczynność organu w skardze do WSA, nie sposób mówić o braku ustalenia przez organy zakresu złożonego przez skarżącego wniosku. Wobec braku w aktach administracyjnych wniosku skarżącego na który powołuje się w skardze nie było możliwe wyjaśnienie tożsamości owej sprawy z wnioskiem z 22 lutego 2012 r. Słuszne były przy tym wywody WSA dotyczące art. 61 k.p.a. Mając na uwadze powyższe na uwzględnienie nie zasługiwał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 p.p.s.a. polegający na braku wyjaśnienia przez WSA czy przedmiotem skargi jest postanowienie SKO nr [...], rozpoznające ponaglenie na bezczynność organu I instancji, czy też przedmiotem tej skargi była decyzja SKO z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Po pierwsze ze złożonej przez skarżącego skargi jednoznacznie wynikało, że chodzi o bezczynność organu w zakresie wskazanego w tej skardze wniosku – skarżący wyraźnie określił to na wstępie skargi, dalej wskazał natomiast, że wnosi o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygającej decyzji. Ponadto nie jest zadaniem sądu administracyjnego ustalanie, czy określanie przedmiotu skargi. Reasumując sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę słusznie uznał, że Prezydentowi Miasta [...] nie można zarzucić bezczynności, o której mowa w złożonej do WSA skardze. Rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę, WSA nie wyszedł poza granice sprawy, dokonał kontroli w pełnym zakresie pod kątem bezczynności opisanej w skardze, słusznie uznał okoliczności sprawy za wyjaśnione, jak też konsekwentnie w zgodzie z własnymi wywodami zastosował art. 151 p.p.s.a., przy czym uzasadnienie wydanego przez WSA wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. – przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej argumenty zdają się wręcz wskazywać, że sam ma problem ze stwierdzeniem, czego dotyczyła złożona przez niego skarga do WSA – skarżący dostrzega jedynie brak udzielonej mu pomocy, jednak jej udzielenie nie jest możliwe bez stosownego wniosku. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).