III SA/Wa 3114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski, sędzia WSA Katarzyna Owsiak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia co do treści postanowienia oddala skargę 1. Postępowanie przed organami podatkowymi. 1.1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO) z dnia [...] października 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. 1.2. Decyzją z [...] marca 2018 r. wydaną w formie nakazu płatniczego, Wójt Gminy W. ustalił M.S. (dalej: Skarżący) wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2018 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. W toku postępowania odwoławczego SKO ustaliło, zwracając się do Starosty W., że aktualnie toczy się przed Starostą W. postępowanie w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów i budynków oraz funkcji budynków. Z tego względu, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. SKO zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia Skarżącemu wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2018 r. 1.3. Pismem z 23 lipca 2018 r. Skarżący zwrócił uwagę na zawarty w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. błąd, odnoszący się do daty nadania jego pisma. W dalszej części wskazał, że nie jest dla niego zrozumiałe, z jakiej przyczyny SKO zwróciło się do Starosty W. o wyjaśnienia dotyczące zapisów w ewidencji gruntów. Skarżący stwierdził, że SKO nie wyjaśniło, co w jego sprawie stanowi zagadnienie wstępne. W dalszej części pisma Skarżący potwierdził, że aktualnie toczy się postepowanie dotyczące zmian w ewidencji gruntów, lecz wniósł o wskazanie, z jakich powodów SKO się tym zainteresowało i dlaczego tak późno. Skarżący podał, że zgadza się z postanowieniem o zawieszeniu postępowania, jednak nie zgadza się z treścią jego uzasadnienia, dlatego wnosi o wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości. 1.4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. SKO odmówiło wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. 1.5. Pismem z dnia 23 września 2018 r. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie SKO z [...] sierpnia 2018 r. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie nie wyjaśniło jego wątpliwości, lecz przeciwnie, spowodowano powstanie dalszych wątpliwości i pytań. Skarżący podał, że nie jest prawnikiem, nie ma dostępu do komentarzy i orzecznictwa, dlatego nie jest w stanie zrozumieć treści postanowienia. Z tego względu domaga się wyjaśnienia wskazanych w nim okoliczności zrozumiałym językiem. 1.6. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. W pierwszej kolejności SKO wskazało na przepis art. 215 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900, dalej: O.p.), zgodnie z którym organ podatkowy, który wydał decyzję, na żądanie strony lub organu egzekucyjnego wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. W dalszej kolejności SKO powołało się na wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01, w którym sąd stwierdził, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ podatkowy nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, ani też go uzupełniać. Konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zachodzi więc wówczas, gdy jej treść jest sformułowana w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku bądź przysługującego uprawnienia. W ocenie SKO powyższe oznacza, że konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy niezrozumiała jest sama treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. SKO podało, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r., dotyczące zawieszenia postępowania odwoławczego, jest dla Skarżącego jasne i zrozumiałe, co wskazał sam Skarżący w swoim piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. Z tego względu, zdaniem SKO, treść postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zawiera zapisów tego rodzaju, które mogłyby rodzić wątpliwości strony odnośnie wydanego rozstrzygnięcia i mogące podlegać wyjaśnieniu w trybie przepisu art. 215 § 2 O.p. SKO wyjaśniło, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie była okoliczność toczącego się postępowania w spawie zmiany klasyfikacji gruntów oraz budynku, która to klasyfikacja ma wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego za 2018 r. Natomiast w toku rozpatrywania odwołania Skarżącego, SKO nie było uprawnione do samodzielnego badania wspomnianej kwestii klasyfikacji. Dlatego też, toczące się w tym przedmiocie odrębne postępowanie administracyjne przed innym organem administracji, w wyniku którego mogły nastąpić zmiany w przedmiotowej klasyfikacji gruntów lub funkcji budynku, miało wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego Skarżącego za 2018 r. Tym samym, miało również znaczenie dla kierunku rozpoznania jego odwołania od decyzji ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego, co uzasadniało zawieszenie postępowania. Jako niezasadne SKO uznało także dalsze pytania i wątpliwości Skarżącego zawarte w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. i podtrzymane w treści zażalenia. W ocenie SKO nie dotyczą one bowiem przedmiotu niniejszego postępowania, czyli wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. w zakresie wyjaśnienia przesłanek zawieszenia postępowania, lecz odnoszą się do innych kwestii, takich jak źródło, z jakiego SKO powzięło informacje o postępowaniu stanowiącym zagadnienie wstępne. SKO dodało, że wszelkie wątpliwości dotyczące decyzji podatkowej organu pierwszej instancji, zarówno co do stanu faktycznego, jak też przepisów prawa, zostaną wyjaśnione w treści merytorycznej decyzji rozpatrującej odwołanie. SKO wskazało ponadto, że wbrew twierdzeniom zażalenia, zarówno sentencja jak też uzasadnienie postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., a także postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., zostały sporządzone jasnym i zrozumiałym językiem, pozwalającym na dokonanie należytej oceny stanu prawnego, okoliczności faktycznych oraz toku rozumowania, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięć zawartych w tych postanowieniach. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. Skarżący nie zgodził się z postanowieniem SKO i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Skarżącego, SKO nie odniosło się w żaden sposób do jego pytania, z jakiej przyczyny zwrócono się do Starosty W. oraz dlaczego uczyniono to dopiero "teraz" - skoro postępowanie w Starostwie toczyło się od ponad roku. Skarżący stwierdził, że jego zapytanie dążyło do wyjaśnienia co jest zagadnieniem wstępnym, aby dobrze zrozumieć sposób myślenia SKO, natomiast wydane postanowienia nie wyjaśniły sprawy, lecz ją dodatkowo zagmatwały. Skarżący wskazał, że nie zmierza do przedłużenia sprawy, lecz chodzi mu o wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, aby nie zostać czymś nieprzyjemnie zaskoczonym, co zdarzało mu się już w przeszłości. Zdaniem Skarżącego, SKO stwierdzając, że zażalenie Skarżącego nie jest zasadne, w żaden sposób racjonalnie nie uzasadniło tej tezy i niczym jej nie poparło. Skarżący wskazał, że jego pytania są zasadne, bowiem skoro sprawa toczyła się od ponad roku, to okoliczność, dlaczego kwalifikacją gruntów zajęto się dopiero teraz, ma według Skarżącego zasadnicze znaczenie. 2.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 3.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), na mocy którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Należy również podkreślić, że w świetle art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w związku z tym nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Ma jednak obowiązek dokonania całościowej i kompleksowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawa materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. 3.3. Istotą sporu w sprawie jest zasadność dokonanej przez SKO odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu rację w tym sporze należało przyznać organowi, gdyż skarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób, który powodowałby konieczność wyeliminowania go z porządku prawnego. 3.4. Podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 215 § 2 O.p. Zgodnie z treścią tego przepisu organ, który wydał decyzję na żądanie strony, lub organu egzekucyjnego wyjaśnia, w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Ordynacja podatkowa nie ustala zakresu wyjaśnień co do treści decyzji, pozostawiając to ocenie organu podatkowego. W nauce prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Podkreśla się także, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający orzeczenie rozumiał jego sens. Dokonując wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia, organ podatkowy nie może wyjść jednak poza jego treść, gdyż przez wyjaśnienie treści orzeczenia organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, ani też go uzupełniać (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). Konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zachodzi więc wówczas, gdy jej treść jest sformułowana w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku bądź przysługującego uprawnienia. 3.5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że w skardze Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu, iż nie rozwiało jego wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, ponadto, zostało napisane niezrozumiałym dla niego językiem, co powoduje, że wydane postanowienie nie wyjaśnia sprawy, lecz ją dodatkowo komplikuje. Jednocześnie Skarżący w swoim piśmie z dnia 23 lipca 2018 r., inicjującym postępowanie wskazuje, że rozstrzygnięcie SKO zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczące zawieszenia postępowania odwoławczego jest dla niego jasne i zrozumiałe. 3.6. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, zarówno sentencja jak i uzasadnienie postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. o zawieszeniu postępowania, jak też uzasadnienia postanowień z dnia [...] sierpnia 2018 r. i z dnia [...] października 2018 r. wydanych w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia zostały sporządzone jasnym i zrozumiałym językiem, który pozwalał na dokonanie należytej oceny stanu prawnego, okoliczności faktycznych oraz toku rozumowania, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięć zawartych w tych postanowieniach. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z SKO, że treść postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zawiera zapisów, które mogłyby rodzić wątpliwości Strony odnośnie wydanego rozstrzygnięcia i mogące podlegać wyjaśnieniu w trybie przepisu art. 215 § 2 O.p. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. o zawieszeniu postępowania zawiera bowiem zarówno prawidłowo wskazaną podstawę prawną jak i wskazanie zagadnienia wstępnego, które w ocenie organ uzasadniało zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 O.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. jasno wynikało, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie była okoliczność toczącego się przed innym organem postępowania w spawie zmiany klasyfikacji gruntów oraz budynku, która to klasyfikacja ma wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego za 2018 r. Powyższe okoliczności zostały w sposób jasny wyrażone zarówno w uzasadnieniu postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2018 r., jak również zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] października 2018 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie SKO skarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia. 3.7. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w trybie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia nie mieści się, tak jak oczekiwałby tego Skarżący, odpowiadanie Stronie na pytania dotyczące źródła z jakiego SKO powzięło informacje o postępowaniu stanowiącym zagadnienie wstępne, czy też czasu, w którym organ zdecydował się na zawieszenia postepowania. Wskazywane przez Stronę wątpliwości nie dotyczą istoty postępowania, czyli wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., które jak wskazywał Skarżący jest dla niego zrozumiałe, lecz odnoszą się do innych kwestii, które dla treści uzasadnienia postanowienia i samego rozstrzygnięcia nie miały znaczenia. Jednocześnie podnoszona przez Stronę kwestia przedłużającego się czasu trwania postępowania może być przedmiotem kwestionowania przez Skarżącego w innym trybie przewidzianym przepisami prawa np. odnoszącym się do przewlekle prowadzonego postępowania czy też bezczynności organu. 3.8. Reasumując, w ocenie Sądu, postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanego przez Stronę rozstrzygnięcia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. przeprowadzone zostało prawidłowo, a wydane w jego toku postanowienia nie naruszają przepisów prawa, wobec czego żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia uznać należało za bezzasadne. 3.9. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.