II OSK 3550/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/19 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 4 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 4 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz przepisy uchwały Nr ... Rady Miasta P. z dnia 19 września 2000 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli Imielnica i B. wraz z O. w P., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Wojewody M. z dnia 17 lutego 2001 r. Nr 22, poz. 194. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o wydanie zaświadczenia, o jakim stanowi art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że: Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in.: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wywiódł, że istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie powyższego przepisu jest wskazanie przez właściwy – określony tym przepisem organ – czy planowana zmiana sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego pozostaje w zgodzie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie oceny pozytywnej organ poprzestaje na wydaniu stosownego zaświadczenia, natomiast w razie stwierdzenia niezgodności nowego sposobu użytkowania z planem miejscowym, wydaje postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Zarówno wydanie zaświadczenia, jak i wydanie postanowienia o odmowie jego wydania następuje w trybie przewidzianym przepisami art. 217-220 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jednocześnie, w myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z § 3 art. 217, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jednocześnie art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Przy czym przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Zgodnie zaś z art. 219 odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przy tym obecny w orzecznictwie pogląd, na który w swoich pismach powoływała się spółka, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy, wójt burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktu lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by to wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie takiego zaświadczenia wymaga bowiem od organu zestawienia zawartych we wniosku informacji dotyczących planowanego (nowego) sposobu użytkowania obiektu budowlanego ze stosownymi przepisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, interpretacji tych przepisów, a następnie dokonania na tej podstawie stosownej oceny pozwalającej albo na wydanie żądanego zaświadczenia, albo prowadzącej do wydania postanowienia odmownego w tym zakresie. W świetle powyższej konstatacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji działające w sprawie organy prawidłowo wypełniły ciążące na nich obowiązki, dokonały należytej wykładni obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego oraz wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcie, uwzględniające stan faktyczny sprawy. Sąd stwierdził, że nie może ulegać wątpliwości, że gdy chodzi o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to interpretacja przepisów tego planu, dokonywana przez właściwy organ, musi w pierwszej kolejności uwzględniać charakterystykę danej jednostki planistycznej, na której znajduje się nieruchomość, co do której planuje się zmienić dotychczasowy sposób jej użytkowania. Inaczej rzecz ujmując, zamierzony nowy sposób użytkowania danego obiektu budowlanego, jakkolwiek może być inny od dotychczasowego – w zakresie dopuszczonym postanowieniami planu – to jednak nie może być zasadniczo sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym obiekt ten się znajduje, gdyż w istocie prowadziłoby to do naruszenia postanowień planu i zakłócenia przyjętego na tym terenie ładu przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ słusznie podkreślił, powołując się na § 61 ust. 1 m.p.z.p., że działki, na których znajduje się przedmiotowy budynek są zlokalizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem MRO, czyli na terenach rolniczych i ogrodniczych istniejącej zabudowy o charakterze zagrodowym jednorodzinnym i usługowym. Dla tych terenów, zgodnie z ww. przepisem planu przewidziano zachowanie dotychczasowego przeznaczenia z istniejącą zabudową o charakterze zagrodowym, jednorodzinnym i usługowo-produkcyjnym z wyjątkiem fragmentów terenu przeznaczonych na poszerzenie istniejących bądź wyznaczenia nowych pasów ulicznych, o których mowa w Rozdziale 3 m.p.z.p. Przepis ten przewiduje zatem, że na danym terenie zasadą jest zachowanie jego przeznaczenia, a więc funkcji, która przeważa na danym terytorium wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (§ 7 ust. 6 m.p.z.p.). Sąd zaznaczył, że rację ma jednocześnie skarżąca spółka, że plan dopuszcza zmianę przeznaczenia na inne niż dotychczasowe. Zgodnie bowiem z ust. 2 lit. a § 61 m.p.z.p., na terenach, o których mowa w ust. 1, lecz położonych w strefie zagrożenia powodziowego w rejonie ul. G. nie posiadających dotychczas urządzeń zabezpieczających przed powodzią dopuszcza się m.in. (pkt 1) możliwość modernizacji, przebudowy, wymiany, rozbudowy i zmiany przeznaczenia istniejących budynków (bynajmniej nie przeznaczenia terenu), z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 1) i 6). Jednocześnie ust. 4 pkt 5 wskazuje, że w stosunku do zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1, wprowadzane nowe funkcje dopuszczone w ramach zmiany przeznaczenia budynków nie mogą powodować uciążliwości przekraczających granice własnej działki. Powołane regulacje ustalające wymienione wyżej wyjątki konkretyzują tzw. przeznaczenie dopuszczalne, o którym stanowi § 7 pkt 7 m.p.z.p., przewidując, że pod tym pojęciem rozumie się rodzaje przeznaczenia inne, nie powodujące uciążliwości w stosunku do funkcji podstawowej, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe i nie są z nim sprzeczne. Sąd podkreślił przy tym, że w zakresie przewidzianych planem wyjątków, mowa w nich o zmianie przeznaczenia istniejących budynków, a nie przeznaczenia terenów, na których są one posadowione. Nie pozwala to więc na przyjęcie, że zmiana przeznaczenia budynków może być zupełnie dowolna, abstrahująca od charakterystyki jednostki, na której ten budynek się znajduje. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że zmiana taka musi w pierwszej kolejności uwzględniać przeznaczenie terenu, na którym budynek się znajduje. W kontekście przedstawionych powyżej rozważań Sąd przyjął, że zmiana budynku garażowo-gospodarczego mogłaby nastąpić w kierunku przeznaczenia usługowego, czy nawet jeszcze innego, ale skoro dotychczasowe przeznaczenie tego budynku uwzględniało rolniczo-ogrodniczy charakter całej jednostki planistycznej i temu było podporządkowane, to także nowy sposób użytkowania musi uwzględniać powyższy typ jednostki, a więc ten nowy sposób użytkowania musi być zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu lub musi go uzupełniać – nie będąc z nimi sprzecznym. Zdaniem Sądu, tylko taka interpretacja zapewnia zachowanie ładu przestrzennego w obrębie danej jednostki planistycznej. Wykładnia odmienna prowadziłaby natomiast do absurdalnych wniosków. Wskazując bowiem tylko na dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku na inny niż dotychczasowy, bez określenia, że musi ono uwzględniać ogólny charakter jednostki planistycznej, wprowadzałoby to de facto całkowitą dowolność w zakresie zagospodarowania przestrzennego na danej jednostce, co samo w sobie kłóciłoby się wówczas z sensem uchwalania dla niej planu miejscowego. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma konieczności, by postanowienia planu dodatkowo musiały precyzować, że nowy sposób użytkowania istniejących budynków powinien uwzględniać ogólną charakterystykę jednostki planistycznej, gdyż jest to oczywistość niewymagająca dodatkowego podkreślenia stosownymi przepisami i wynika z istoty oraz celu instrumentu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ściśle muszą być w nim natomiast uregulowane wszelkie wyjątki od tej reguły. Sąd uznał zatem, że organ przed wydaniem zaświadczenia, o które wnioskowała spółka, był zobligowany zbadać w pierwszej kolejności, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku nie jest sprzeczna z podstawową charakterystyką zagospodarowania terenu, na którym ten budynek się znajduje, a dopiero w razie odpowiedzi pozytywnej w tym zakresie był zobowiązany badać, czy zmiana sposobu użytkowania mieści się w zakresie przewidzianych planem wyjątków oraz warunków ich zastosowania, tj. choćby tego, by wprowadzana nowa funkcja nie powodowała uciążliwości przekraczających granic własnej działki. Jeśli organ nie stwierdziłby przeciwskazań także w tym zakresie, wówczas byłby zobligowany do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Odpowiedź negatywna w którymkolwiek z powyżej przedstawionych aspektów, zdaniem Sądu, musiała skutkować odmową wydania takiego zaświadczenia na skutek uznania, że nowy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd argumentował, że skarżąca spółka w opisie zamierzonego sposobu użytkowania budynku wskazała, że przedmiotowy budynek ma docelowo pełnić funkcję produkcyjno-usługowo-rolniczą, jednak z dalszej części opisu nie sposób wywodzić, by przeznaczenie budynku, a więc sposób użytkowania, rzeczywiście miał być w jakikolwiek sposób związany z działalnością rolniczą czy ogrodniczą. Samo zadeklarowanie tego, poprzez dodanie w opisie, po myślniku, przymiotnika "rolniczą" z całą pewnością o tym nie świadczy. Co więcej, nie utwierdzają o takim przeznaczeniu także dalsze fragmenty załączonego przez spółkę opisu, z których wynika, że nowe użytkowanie budynku ma być związane z produkcją, naprawą, remontami i konserwacją wyrobów plastikowych, metalowych oraz tworzyw sztucznych. Organy słusznie, bo systemowo, poszukiwały odpowiedzi na pytanie, czy tak zarysowany sposób użytkowania w jakikolwiek sposób mieści się w działalności rolniczej bądź ogrodniczej, analizując w tym zakresie przepisy aktów prawnych związanych z prowadzeniem takich rodzajów działalności, lecz nie doszły na tej podstawie do pozytywnych dla skarżącej wniosków. Zdaniem Sądu niezasadne były przy tym zastrzeżenia spółki odnośnie do przyjętej przez organy praktyki, bowiem ta była w pełni usprawiedliwiona i służyła dokonaniu rzetelnej interpretacji postanowień m.p.z.p. w kontekście zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie Sądu, chybione były także zarzuty skarżącej jakoby organ był w niniejszej sprawie zobowiązany wezwać ją do uzupełnienia wniosku, jeśli powziął w sprawie wątpliwości. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń cechuje się bowiem tym, że nie przewiduje szerszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz koncentruje się na wniosku zainteresowanego, analizując go w relacji do danych z posiadanych ewidencji czy rejestrów, bądź jeszcze innych dokumentów, którymi organ dysponuje. Na tej podstawie organ jedynie ocenia, czy może wydać zaświadczenie bądź zaświadczenie o określonej treści, a w razie oceny negatywnej wydaje postanowienie odmawiające wydania takiego zaświadczenia. To zatem na wnioskodawcy ciąży obowiązek takiego sporządzenia wniosku i przedłożenia wraz z nim stosownych załączników, by organ nie miał wątpliwości, że żądanie aplikującego zasługuje na uwzględnienie, w innym przypadku zawsze wyda postanowienie odmowne. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wydanie postanowienia odmownego nie zamyka możliwości ponownego ubiegania się o określone zaświadczenia na podstawie kolejnego wniosku, o ile jego nowa treść pozwoli na pozytywne załatwienie sprawy przez organ. Podsumowując, Sąd nie podzielił przedstawionych w skardze zarzutów. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów m.p.z.p. Przepisy te zostały zastosowane i zinterpretowane prawidłowo, a wywody skarżącej należy uznać wyłącznie za niemającą uzasadnienia polemikę ze słusznym stanowiskiem organów. Nie doszło zatem także do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organy słusznie odmówiły wydania żądanego zaświadczenia. Nadto Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie postanowień, dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. W skardze kasacyjnej spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. norm wynikających z aktu prawa miejscowego w postaci uchwały nr ... Rady Miasta P. z dnia 19 września 2000 r. przez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdzie w § 61 ust. 2 pkt a ppkt 2 uchwały wskazano, że w rejonie ul. G. dopuszcza się możliwość modernizacji, przebudowy, wymiany, rozbudowy i zmiany przeznaczenia istniejących budynków, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. norm uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 września 2000 r. przez błędną wykładnię § 7 pkt 7 uchwały polegającą na przyjęciu zawężającej interpretacji pojęcia dopuszczalnego przeznaczenia budynku, a w konsekwencji uznania, że zmiana przeznaczenia budynku w sposób określony przez wnioskodawcę jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia w postaci art. 217 § 2 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę wydania zaświadczenia, gdzie w sprawie nie dokonano właściwej interpretacji norm obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne. 3. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wyprowadzono z błędnej wykładni § 61 ust. 2 pkt a ppkt 2 i § 7 pkt 7 uchwały nr ... Rady Miasta P. z dnia 19 września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli Imielnica i B. wraz z O. w P., nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym. Przyjęcie samoistnej, oderwanej od całokształtu regulacji wyznaczającej reguły ładu przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Przyjęcie zatem wyłącznie, że przesądzające znaczenie ma dopuszczalność zmiany przeznaczenia istniejących budynków, bez uwzględnienia przeznaczenia terenu na których się znajdują prowadziłoby do naruszenia obowiązujących reguł ładu przestrzennego przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji zawartej w § 61 ust. 4 pkt 5 powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołano się w skardze kasacyjnej, że wprowadzenie nowej funkcji w ramach zmiany przeznaczenia budynków nie będzie powodować uciążliwości przekraczającej granic własnej działki, nie można wyprowadzić, że otwiera to możliwość dowolnej zmiany przeznaczenia budynku. Przeprowadzona wykładnia § 61 ust. 2 pkt a ppkt 2 powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła zostać przeprowadzona w oderwaniu od regulacji § 3 pkt 10: "tereny rolnicze i ogrodnicze z istniejącą zabudową o charakterze zagrodowym jednorodzinnym i usługowym oznaczone na rysunku planu MRO", którego przeznaczenie zapisano w § 61 ust. 1 powołanego planu z dopuszczeniem zmiany. W § 7 pkt 7 powołanego planu wyznaczono granice, stanowiąc, że pod pojęciem przeznaczenie dopuszczalne "należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia inne, nie powodujące uciążliwości w stosunku do funkcji podstawowej, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe i nie są z nimi sprzeczne". Nie można w ten zakres wprowadzić zmiany przez przeznaczenie na działalność produkcyjną, którą nie można kwalifikować jako nie powodująca uciążliwości w stosunku do funkcji podstawowej, która uzupełnia przeznaczenie podstawowe i nie jest z nim sprzeczne. 4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ właściwy do wydania zaświadczenia nie był właściwy do podjęcia czynności ustalenia, czy zamierzona zmiana przeznaczenia budynku będzie uciążliwa dla otoczenia. Jeżeli w planie nie jest dopuszczalna działalność produkcyjna, to trudno w terenie przeznaczonym w planie jako teren rolniczy i ogrodniczy z zabudową zagrodową jednorodzinną i usługową uznać za uzupełniającą zmianę przeznaczenia na produkcję. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9