I OSK 2275/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 303/17 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. K. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 303/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. K., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zmianie danych ewidencyjnych dla obr. [...] jedn. ew. [...] w ten sposób, że ujawnił w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego w klasie bonitacyjnej "B-RIIIa" (grunty rolne zabudowane) użytek gruntowy "dr" (drogi) dla działek: nr [...] o pow. [...]ha z B-RIIIa o pow. [...]ha na dr o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha z B-RIIIa o pow. [...]ha na dr o pow. [...]ha. Z wnioskiem o stwierdzenia nieważności ww. decyzji wystąpił E. K. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że okoliczności podnoszone we wniosku, tj. wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Nie stoi natomiast na przeszkodzie aby wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, wskazując że w dacie jej wydania istniały okoliczności potwierdzone dowodami istniejącymi w dacie wydania decyzji, które potwierdzają stanowisko wnioskodawcy zawarte w przedmiotowym wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. K. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty wnioskodawcy sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Prezydent Miasta Krakowa nie zebrał w pełni materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. Wnioskodawca nie wskazuje jednak żadnych dowodów na potwierdzenie odmiennego stanu faktycznego, a więc na potwierdzenie, że przedmiotowe działki nie wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej. Tymczasem z ustaleń Prezydenta Miasta Krakowa (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 13 maja 2015 r. - fragment mapy zasadniczej) wynika, że działki ew. nr [...] i [...] wchodzą w całości w skład pasa drogowego drogi publicznej (ul. [...]). Dodatkowo wskazano, że jeśli wnioskodawca posiada dowody na potwierdzenie odmiennego stanu faktycznego, niż ustalony, o których nie wiedział organ w dniu wydania decyzji, z 2015 r., może złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność ta nie może być natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie odnotowano, że jeżeli przedmiotowe działki nie stanowią obecnie użytku gruntowego drogi, w rozumieniu obowiązujących przepisów, właściciel działki może złożyć stosowny wniosek do właściwego organu o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję wniósł E. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11, 77 i 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że organ nie odniósł swoich rozważań do istotnych formalnych i faktycznych uwarunkowań rozpoznawanej sprawy wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, gdzie wywodzono, jakoby błędnie ustalono stan faktyczny przez przyjęcie, że działki ew. [...] i [...] stanowią użytek drogowy, gdy w istocie były one ugorem. Zdaniem Sądu należało wskazać, że ewidencja gruntów jest wyłącznie zbiorem informacji, gromadzonych w stosownych zbiorach na podstawie konkretnych dokumentów. W tym kontekście rolą organów była ocena, czy w świetle konkretnych regulacji normatywnych ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz stosownego aktu wykonawczego (rozporządzenie o ewidencji gruntów i budynków) istniały ówcześnie dokumenty, wymagane przepisami prawa (ze wskazaniem, gdzie się znajdują w aktach ich oryginały bądź kopie, ewentualnie wydruki z informatycznych baz danych), aby dokonać zmian decyzją z 2015 i zmiany te nastąpiły zgodnie z treścią tych dokumentów (które ich zapisy odzwierciedlały zmiany dokonane w ewidencji). W ocenie Sądu nie jest wystarczająca informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji, że zmian dokonano na podstawie mapy ewidencyjnej, dostarczonej przy stosownym piśmie. Nie wyrażono bowiem w ogóle stanowiska, czy mapa tego rodzaju mogła być dokumentem, stanowiącym podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Nie oceniono wobec tego także w istocie, czy doszło do naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia ewidencji oraz - o ile tak było - czy uchybienie w tym zakresie można traktować jako oczywiste. Dopiero po przesądzeniu powyższych kwestii zasadna mogła się stać ocena przez organ, czy - o ile doszło do oczywistego naruszenia przepisów, przez wprowadzenie zmian pomimo braku wymaganych prawem w danym przypadku dokumentów, bądź niezgodnie z ich treścią - zachodzą inne przesłanki niezbędne, aby można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w myśl art. 156 § 2 pkt 2 in fine K.p.a.). Chodzi mianowicie o to, czy ewentualne naruszenie miało tego rodzaju doniosłe skutki (ekonomiczne, społeczne itp.), że dany akt musi być wyeliminowane z obrotu prawnego w praworządnym państwie. W rozpoznawanej przypadku chodziłoby o ustalenie, czy - o ile zmiany nie dokonano na podstawie wymaganych dokumentów (ewentualnie niezgodnie z ich treścią) - stan uwidoczniony w ewidencji, w następstwie tego naruszenia, jest sprzeczne z rzeczywistym. Tylko więc w takim przypadku konieczne byłoby przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy stan ujawniony w ewidencji jest inny niż rzeczywisty. W tym kontekście Sąd za bezzasadne uznał wywody organu, że skarżący nie wykazał, aby dane zawarte w ewidencji były sprzeczne ze stanem faktycznym. Mogłoby mieć to znaczenie jedynie, gdyby zmiany dokonano bez oparcia się o wymagane dokumenty lub sprzecznie z ich treścią, przy czym w sposób oczywisty naruszone przepisy dotyczące prowadzenie ewidencji gruntów. Wówczas jednak ciężar ustalenia, czy stan w ewidencji jest zgodny czy też nie z rzeczywistym spoczywałby na organie, jako istotny element stanu faktycznego, niezbędny do oceny przed orzeczeniem w sprawie nieważności, wobec żądania wniosku. Tylko stwierdzenie, że oczywiste naruszenie reguł wskazujących, jakie dokumenty mogą stanowić podstawę zmian w ewidencji, nie doprowadziło do ujawnienia w niej stanu niezgodnego z rzeczywistym mogłoby stanowić przesłankę negatywną dla uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu trafnie odnotował organ, jeżeli przy wprowadzeniu zmian nie naruszono reguł, gdy chodzi o dokumentację, mogącą stanowić podstawy modyfikacji ewidencji, ujawnienie, że stan wynikający ze stosownych dokumentów odnotowany w ewidencji, nie odpowiadał rzeczywistości mogłaby być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania. Chybione jest natomiast stanowisko, jakoby pomimo wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z 2015 r., co do zmian w ewidencji gruntów, możliwa była zmiana w tym rejestrze w zwykłym trybie, w następstwie zgłoszenie stosownego wniosku. Byłoby to bowiem dopuszczalne tylko wtedy, gdy w okresie od wydania decyzji z 2015 r. do zgłoszenia żądania zaszły realne zmiany na gruncie. Ewentualne wydanie ponownego orzeczenia w postępowaniu zwykłym, w którym oceniano by ten sam stan na gruncie - czy konkretne działki stanowią grunty rolne, lecz są nieużytkami bądź też stanowią pas drogowy - oznaczałoby ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie. Skutkowałoby wydaniem orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W kontekście powyższych uwag nie sposób uznać, aby z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynikało, że sprawa była przez organ odwoławczy rozważane w jej istotnych aspektach. Uniemożliwia to, aby kwestionowane orzeczenie mogło być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, gdy chodzi o jego zasadność, co do meritum - czy faktycznie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności. W tym zakresie odniesienie się do zarzutów skargi byłoby więc przedwczesne. Skoro organ nie rozpoznał sprawy w istotnych aspektach, sformułowanie oceny przez Sąd skutkowałoby w takim przypadku naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy mogło mieć w danej sprawie wpływ na jej wynik - nie dokonano dotąd w postępowaniu odwoławczym ustaleń kluczowych dla oceny, czy kwestionowany akt z 2015 r. jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością. Zajęcie natomiast przez Sąd stanowiska, czy w istocie "miało" byłoby przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy w sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie organ ściśle przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnił w zaskarżonej decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony; b) art. 8 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie prowadził postępowania w sprawie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów; c) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; d) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ nie zebrał i nie ocenił w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazywało, które okoliczności organ uznał za udowodnione oraz przedstawiało ocenę tych okoliczności na podstawie całokształtu zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego; d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym tym przepisem, w sytuacji gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie dowodów, na których się oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpatrzenia jej zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest stwierdzenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Takie ograniczenie przedmiotu tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że postępowanie to nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest tym samym kolejną instancją w sprawie. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności. To ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów musi mieć charakter rażącego naruszenia prawa, które powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W przypadku zaś gdy rażące naruszenie prawa miałoby dotyczyć przepisów postępowania to należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polega jedynie na braku przeprowadzenia postępowania lub z rażącym pogwałceniem zasad procesowych (vide: np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92, OSP z 1993 r. Nr 3, poz. 47). Stanowisko to zostało następnie przyjęte również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład, orzekający w tej sprawie, także je w pełni podziela. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2015 r. Decyzją tą organ orzekł o zmianie danych ewidencyjnych dotyczących określenia użytku gruntowego na działkach ew. nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego użytku w klasie bonitacyjnej B-RIIIa ujawniono dr. Działki te, zgodnie z przedłożonymi dowodami zajęte są w całości pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...]. Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z pkt 18 Załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego drogi-dr zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast z ustaleń Prezydenta Miasta Krakowa (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. oraz stosownego fragmentu mapy zasadniczej) wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] wchodzą w całości w skład pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]. Dodatkowo należy podkreślić, że właściciel przedmiotowych działek występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2015 r. (od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie w zwykłym trybie) kwestionował ustalenia faktyczne nie wskazując na żadne inne dowody. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby sprawa była przez organ odwoławczy rozważana w jej istotnych aspektach, a to skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Mając zatem na uwadze, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie wskazanych przepisów oraz zasadne są argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołujące się do charakteru istoty i przedmiotu postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego też skarga kasacyjna została uwzględniona i uchylony został wyrok Sądu I instancji, równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.