I OSK 620/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 78/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 78/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę J.C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. J.C. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 24 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż powyżej wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby oraz: - o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania z jej odwołaniem od w/w decyzji administracyjnej, - o nakazanie Dyrektorowi IAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych) tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania), - ewentualnie o zobligowanie Dyrektora IAS do rozpoznania jej odwołania (jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ) w przypadku uznania Dyerktora IAS za organ właściwy w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że w dniu 25 maja 2017 r. otrzymała pismo, w którym Dyrektor IAS, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako "PwKAS"), złożył jej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], stanowiącą w jej ocenie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby. Następnie pismem dnia 30 maja 2017 r. wniosła odwołanie od tej decyzji. Wskazała jednak, że propozycję pracy przyjęła z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego, choć nadal się z nią nie zgadza. Zdaniem skarżącej, wobec braku podjęcia czynności procesowych związanych z rozpoznaniem tego odwołania, skarga na bezczynność organu była zasadna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi podejmowaną poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, czyli przybiera postać czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dalej Sąd wywodził, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy) jak też brak podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu. Niedopuszczalna jest więc w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przekazaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Brak jest bowiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc nie stanowiącego decyzji administracyjnej i podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. C., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 58 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona Skarżącego propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS, a więc Organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania Skarżącego w trybie art. 132 k.p.a., albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącego propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, Skarżącego nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie Skarżącego, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, Skarżący utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy Skarżącego poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez Skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, - natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez Skarżącego również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez Skarżącego; 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku i postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności Organu; b) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosków stron o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna. Wskazać na wstępie należy, że bezsporne w sprawie jest, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 24 maja 2017 r. przedstawił skarżącej funkcjonariuszce propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Następnie pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji, składając jednocześnie oświadczenie o jej przyjęciu. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie "dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 PwKAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej została przez nią przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w przekazaniu "odwołania" skarżącej "od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że przedstawiona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak z uwagi na powyższe rozważania co do zasadności odrzucenia skargi, przyjąć należało, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych też względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są chybione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.