I OSK 386/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. i W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 103/19 w sprawie ze skargi E.D. i W.D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 103/19 oddalił skargę E.D. i W.D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] marca 2019 r. E. i W.D. (dalej "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Stare [...] (dalej "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. W skardze podniesiono, że decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w taki sposób, że w wyniku podziału powstała m.in. działka nr ew. [...], położona na terenie przeznaczonym pod drogę gminną. Wójt Gminy [...] do dnia złożenia skargi nie podjął ze skarżącymi rokowań w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do podjęcia rokowań w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności przy ustaleniu odszkodowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił powyższą skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeprowadzenie negocjacji w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest obligatoryjne i bez ich przeprowadzenia nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego, zaś same negocjacje mają charakter cywilnoprawny. Dopiero po zakończeniu negocjacji rozpoczyna się postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów kpa i od tego momentu może być dokonana ocena ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd podniósł, iż w niniejszej sprawie nie został złożony wniosek ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej a jedynie złożono datowane na [...] marca 2019 r. ponaglenie co do przeprowadzenia rokowań. W dacie składania skargi rokowania nie zostały zakończone, zaś pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał skarżących do stawiennictwa w urzędzie w terminie 14 dni w celu ich przeprowadzenia. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, skoro rokowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostały zakończone, to w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało dotychczas wszczęte. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika także, aby został w tym zakresie złożony wniosek, co wyklucza stwierdzenie bezczynności organu przy ustalaniu odszkodowania w trybie administracyjnym. Ocenie Sądu może podlegać wyłącznie bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co nie zostało dotychczas zainicjowane, zaś pierwszym wnioskiem w sprawie odszkodowania było jedynie ponaglenie co do przeprowadzenia rokowań. Wątpliwości Sądu I instancji nie budziło również, że postępowanie odszkodowawcze co do zasady jest postępowaniem wnioskowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na błędnym ustaleniu, że: a) dopiero zakończenie negocjacji rozpoczyna postępowanie administracyjne, b) organ nie dopuścił się bezczynności, pomimo że przez załatwienie sprawy w rozumieniu art. 35 § 1 kpa rozumie się również podjęcie czynności materialno-technicznej, jaką stanowi podjęcie rokowań - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że podjęcie przez właściwy organ rokowań, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi czynność materialno-techniczną, której zaniechanie świadczy o bezczynności organu administracji publicznej. Odmienne stanowisko, jak również akceptacja poglądu Sądu I instancji oznacza, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku i brak jest środków prawnych mogących wymusić rozpoczęcie i zakończenie rokowań (negocjacji), skoro te - jak uznał WSA w Warszawie, nie stanowią etapu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących stanowi to naruszenie konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podniesiono również "odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądza jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa. Zasada słusznego odszkodowania nie odnosi się wyłącznie do samej kwoty przyznanej wywłaszczonemu tytułem odszkodowania ale także do procedury jej ustalania i wypłacania. Rażąco długa procedura przyznawania odszkodowania może w oczywisty sposób naruszać prawa majątkowe wywłaszczonego, który w okresie pomiędzy pozbawieniem go nieruchomości a przyznaniem odszkodowania nie może czerpać pożytków ani ze swojej nieruchomości, ani środków finansowych należnych za nią. Te potencjalnie utracone korzyści nie mogą zostać zrekompensowane w odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, gdyż zgodnie z przepisami odszkodowanie to powinno ograniczać się wyłącznie do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Z tego względu należy uznać, że okres pomiędzy utratą możliwości rozporządzania i korzystania z nieruchomości przez właściciela a momentem przyznania odszkodowania powinien być jak najkrótszy. Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje terminu na przeprowadzenie rokowań co oznacza, że zastosowanie znajdują ogólne terminy określone w art. 35 § 2 i 3 kpa, a więc termin "niezwłoczny", miesięczny, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - termin dwóch miesięcy. Zasada legalizmu, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności, w tym nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa. Dlatego też, w ocenie skarżących Wójt Gminy [...] nie przeprowadził rokowań, co stanowi obligatoryjny element procedury ustalenia odszkodowania, przez okres [...] lat. Zarządzeniem z 6 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej "uCOVID-19") wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi pełnomocnik skarżących nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Badana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z brzmieniem art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 ww. przepisu). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 ww. przepisu). Tym samym, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Zatem w ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym prawem terminie. Natomiast z treści art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać przy tym należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dlatego też, dla uznania bezczynności konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut sprowadza się de facto do wykazania, iż organ orzekający w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności, bowiem od momentu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w 2010 r. nie przeprowadził ze skarżącymi obligatoryjnych rokowań (negocjacji) w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę o nr ewid. [...]. Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Taki pogląd utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2357/18 i 2674/18; z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3408/18 i 3042/18; z 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3623/18 i 3552/18, CBOIS). Kluczowym zatem momentem, od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż w związku ze złożonym przez skarżących wnioskiem o podział nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], dla której prowadzona jest KW nr [...], Wójt Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. zatwierdził podział ww. nieruchomości. W wyniku podziału powstały działki nr [...], [...] i [...]. Działka nr [...] przeznaczona została pod drogę gminną i z chwilą, gdy decyzja stała się ostateczna przeszła na własność Gminy [...]. Pismem z [...] marca 2019r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli do Wójta Gminy Stare Babice ponaglenie. W odpowiedzi, Wójt Gminy, pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował skarżących, że do czasu złożenia ponaglenia nie zostało wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek postępowanie o ustalenie odszkodowania. Jednocześnie organ wezwał skarżących do stawiennictwa w urzędzie, w terminie 14 dni, celem przeprowadzenia rokowań. Natomiast pismem z [...] marca 2019 r. skarżący złożyli skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], która to skarga jest przedmiotem niniejszego postępowania. Podnieść należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Natomiast inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela nieruchumości, jak i właściwego organu (zob. Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, G.Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E.Mzyk, Warszawa 2005). W sprawie niniejszej rokowania (uzgodnienia) zostały rozpoczęte dopiero na etapie złożenia przez skarżących ponaglenia, tj. [...] marca 2019 r., tym samym za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji, gdy rokowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostały zakończone to postępowanie administracyjne nie zostało dotychczas wszczęte, co wyklucza, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, stwierdzenie bezczynności organu w ustaleniu odszkodowania w trybie administracyjnym. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, iż ocenie Sądu może podlegać wyłącznie bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, które to w sprawie niniejszej nie zostało dotychczas zainicjowane. W związku z powyższym, za niezasadny należało uznać podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.