II SA/Kr 580/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2019 r., znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 7 marca 2019 r., nr SKO.ZP/415/639/2018, działając na podstawie art. 17 pkt. 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 t.j.) utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Powiatu Suskiego z 14 sierpnia 2018 r. (znak sprawy: WZ.d.673.5.354.13.2018.c), w którym uzgodniono pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwóch obszarów położonych w Makowie Podhalańskim w gminie Maków Podhalański wraz z prognozą na oddziaływanie na środowisko obejmujący obszar na rysunku planu, załącznik nr 1b, w zakresie zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego drogi powiatowej nr 1714K ul. Kościelna -ul. Makowska Góra, na wskazanych w rozstrzygnięciu warunkach. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, SKO streściło przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, a także powołało brzmienie przepisów stanowiących podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył także, że Zarząd Powiatu Suskiego - kierując się zaleceniami i uwagami SKO w Krakowie, zawartymi w postanowieniu z 12 lipca 2018 r. nr DKO.ZP/415/437/2018 - pozytywnie uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwóch obszarów położonych w Makowie Podhalańskim na poniższych warunkach: 1.Gmina Maków Podhalański winna opracować dokumentację geologiczno-inżynierską zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. póz. 2126 oraz rozporządzeniem Dz.U. z 2016 r. poz. 2033) określającą warunki geologiczno-inżynierskie na potrzeby zagospodarowania przestrzennego, w której zostaną jednoznacznie przedstawione możliwości zagospodarowania terenu uwzględniając: -stateczność stoku (teren budowlany został wyznaczony bezpośrednio nad osuwiskiem); -stateczność gruntów wzdłuż drogi powiatowej nr 1714K stanowiącej kluczowy dojazd do terenów położonych powyżej; 2.Zapisy planu należy dostosować do zaleceń przedstawionych w ww. dokumentacji; 3.W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 2MU należy ująć następujące warunki: a) sposób zagospodarowania nieruchomości objętych zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zwiększenie dociążenia gruntów w stosunku do dotychczasowych warunków wynikających z istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b)Bezwzględnie należy utrzymać warunek dotyczący wskaźnika terenu biologicznie czynnego, który nie może być mniejszy niż 40% powierzchni działki budowlanej, c)Pozostawić ustalone w przedłożonym projekcie planu miejscowego wskaźniki powierzchni zabudowy oraz intensywność zabudowy, d) Wody opadowe należy odprowadzać poza obszar osuwiska e)Gospodarka ściekowa powinna być oparta na systemie kanalizacyjnym odprowadzającym oczyszczone ścieki poza obszar osuwiska. W ocenie obecnego składu SKO w Krakowie zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że po ponownej analizie sprawy pozytywnie uzgodniono przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunkowo. Podano, że wskazane wyżej warunki są następstwem postanowienia Starosty Suskiego działającego jako organ administracji geologicznej. W postanowieniu nr WS.672.7.2018.EK z 26 kwietnia 2018 r. zaopiniowano projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwóch obszarów położonych w Makowie Podhalańskim w gminie Maków Podhalański przedstawiony w załączniku elektronicznym do pisma GK.6722.5.2017 z dnia 19.04.2018 r. - pozytywnie w zakresie projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru nr 1 a i 1 b położonego w Makowie Podhalańskim oraz negatywnie w zakresie rozbieżnego z mapą SOPO wyznaczenia granic terenu zagrożonego ruchami masowymi oraz dopuszczenia budowy w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru osuwiska aktywnego okresowo, nieaktywnego i obszaru zagrożonego ruchami masowymi bez uwzględnienia niekorzystnego wpływu na drogę dojazdową kategorii powiatowej. Wobec powyższego, zdaniem SKO, sposób zagospodarowania terenu będzie miał negatywny wpływ na drogę powiatową. Dalej wskazano, że obszar przedstawiony na rysunku planu stanowiący załącznik nr 1 b projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie osuwiska oznaczonego nr 44274 i terenu zagrożonego ruchami masowymi nr 5827. Dla osuwiska została sporządzona karta rejestracyjna osuwiska w roku 2012, zgodnie z którą osuwisko wykazuje okresową aktywność oraz partiami brak aktywności. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w tym rejonie możliwość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru osuwiska aktywnego okresowo, nieaktywnego i obszaru zagrożonego ruchami masowymi bez uwzględnienia niekorzystnego wpływu na drogę zarządzaną przez organ, której odcinek położony jest w granicach obszaru zagrożonego ruchami masowymi. W tej sytuacji organ uwarunkował swoje stanowisko od sporządzenia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej - w celu analizy możliwości zagospodarowania terenów, a także wskazania szczegółowych zaleceń dalszego postępowania tak na etapie projektowania, jak i budowy oraz użytkowania obiektów. Ponadto prawidłowe rozpoznanie podłoża w bezpośrednim sąsiedztwie osuwiska i obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych umożliwi właściwe zagospodarowanie działek bez negatywnego oddziaływania na osuwisko, a tym samym szkód dla gruntów sąsiednich. Z kolei warunki dotyczące zabudowy oraz ustalone wskaźniki terenu biologicznie czynnego, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy dla obszaru 2MU z uwagi na położenie nieruchomości względem osuwiska należy zachować na takim poziomie jaki został przedstawiony w przedłożonym projekcie planu. Następnym warunkiem jest zapewnienie w planie miejscowym zapisów dotyczących prawidłowego gospodarowania wodami opadowymi oraz ściekami na obszarze objętym zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, aby zapobiec utracie stateczności gruntów spowodowanych zmianami stosunków wodnych. Powołując się na brzmienie art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) wskazano, że obszar, którego dotyczy projekt przylega do pasa drogi powiatowej i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z osuwiskiem nr 44272 i terenem zagrożonym ruchami masowymi nr 5827. Działania organu jako zarządcy drogi zmierzają do wyegzekwowania prawidłowego rozpoznania podłoża w bezpośrednim sąsiedztwie osuwiska i obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych poprzez wprowadzenie warunków pozytywnego uzgodnienia wniosku celem zapobieżenia lub maksymalnego zminimalizowania ryzyka zniszczenia drogi powiatowej na skutek uaktywnienia się osuwiska w związku z niekontrolowanym zwiększeniem infrastruktury budowlanej oraz brakiem wdrożenia odpowiednich środków zapobiegawczych w stosunku do istniejącej zabudowy. W ocenie organu II instancji, opracowanie ekofizjograficzne sporządzone przez Burmistrza Miasta Maków Podhalański nie uwzględnia osuwiskowego charakteru stoku, na którym planuje się tereny budowlane. W dalszej części wskazano, że zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126) - dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby m.in. zagospodarowania przestrzennego. Powołana regulacja pozostaje w ścisłym związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz przepisami ustawy- Prawo ochrony środowiska. Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawową funkcją zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenu na konkretne cele. Z kolei ważną przesłanką podejmowanych w tym celu ocen i rozstrzygnięć jest aktualna informacja o przyrodniczych uwarunkowaniach występujących na danym terenie, w tym o jego budowie geologicznej. Odnosi się to w szczególności do konieczność rozpoznania zagrożeń osuwiskowych, co ma ogromne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności przeznaczenia danego terenu na określone cele i ustalenia zasad zagospodarowania. Zdaniem SKO, także pozostałe warunki zawarte w postanowieniu odnoszą się do specyfiki osuwiskowej terenów objętych wnioskiem i stanowią środki zapobiegawcze przeciw uaktywnieniu się ruchów masowych ziemi. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Burmistrz Makowa Podhalańskiego, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ww. rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej; art.7 , art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu oraz nieprawidłowość uzasadnienia; art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej na jakiej określono warunek, od którego spełnienia uzależnia się uzgodnienie projektu m.p.z.p. Ponadto autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt 6 b w zw. z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie daje on podstawę do nałożenia na skarżącego warunków, od spełnienia których uzależniono uzgodnienie przedstawionego uzgodnienia m.p.z.p. W uzasadnieniu skargi uzasadniono zarzuty skargi Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane 7 marca 2019 r. na podstawie art. 17 pkt 6 i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obowiązany jest między innymi do wystąpienia o opinie o projekcie planu do organów wskazanych w pkt 6 lit. a oraz do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 6 lit. b. Wśród organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu znajduje się miedzy innymi właściwy zarządca drogi (pkt 6 lit. b tiret 3). Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Podobne stanowisko jest formułowane także w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120). Nie ma przeszkód, aby reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo na gruncie zwykłego postępowania administracyjnego, przenieść na płaszczyznę procedury tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza że, zgodnie z przywołanym powyżej art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Powyższe oznacza, że organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia. Jeśli bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 1 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Po 482/11, LEX nr 898088). Przechodząc do sedna sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu organ formułując powyższe warunki zawarte w zaskarżonym postanowieniu uzależniające pozytywne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwóch obszarów położonych w Makowie Podhalańskim w gminie Maków Podhalański, nie wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przepisu art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego musi wskazać warunki, na jakich uzgodnienie musi nastąpić. Nie jest to wprawdzie wprost powiedziane w powołanym przepisie, ale skoro stanowi się w nim, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić", to należy przyjąć, że warunki uzgodnienia muszą być określone. Muszą one przy tym być określone jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić. Skoro zaś plan miejscowy jest aktem normatywnym, to nie jest wykluczone, że warunki uzgodnienia powinny być sformułowane poprzez wskazanie konkretnych ustaleń planu, które należy dodać, lub konkretnych ustaleń planu, które należy zmienić lub usunąć (patrz. Wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 836/17, LEX nr 246310). W ocenie Sądu, treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, że warunki uzgodnienia zostały sformułowane w sposób dostateczny do ich zidentyfikowania, wbrew zawartym w skardze zarzutom wskazującym na ich nieprecyzyjność. Nie można się zgodzić z autorem skargi, że organ uzgadniający w tej sprawie, którym był zarządca drogi (Zarząd Powiatu Suskiego) przejął w tej sprawie kompetencje organu administracji geologicznej - tj. Starosty Suskiego. Organ przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia posiłkował się ww. opinią Starosty Suskiego z 26 kwietnia 2018 r., z której wynika m.in. to, że sposób zagospodarowania terenu będzie miał negatywny wpływ na drogę powiatową. Podkreślenia wymaga, że organ uzgadniający zlecił organowi planistycznemu (stronie skarżącej) opracowanie dokumentacji geologiczno-inżynierską zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 oraz rozporządzeniem Dz.U. z 2016 r. póz. 2033) określającą warunki geologiczno-inżynierskie na potrzeby zagospodarowania przestrzennego, w której zostaną jednoznacznie przedstawione możliwości zagospodarowania terenu uwzględniając: stateczność stoku (teren budowlany został wyznaczony bezpośrednio nad osuwiskiem); stateczność gruntów wzdłuż drogi powiatowej nr 1714K stanowiącej kluczowy dojazd do terenów położonych powyżej (...). Podkreślenia wymaga, że obszar, którego dotyczy projekt przylega do pasa drogi powiatowej i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z osuwiskiem nr 44272 i terenem zagrożonym ruchami masowymi nr 582. Działania organu jako zarządcy drogi zmierzają do wyegzekwowania prawidłowego rozpoznania podłoża w bezpośrednim sąsiedztwie osuwiska i obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych poprzez wprowadzenie warunków pozytywnego uzgodnienia wniosku celem zapobieżenia lub maksymalnego zminimalizowania ryzyka zniszczenia drogi powiatowej na skutek uaktywnienia się osuwiska w związku z niekontrolowanym zwiększeniem infrastruktury budowlanej oraz brakiem wdrożenia odpowiednich środków zapobiegawczych w stosunku do istniejącej zabudowy. Natomiast opracowanie ekofizjograficzne sporządzone przez Burmistrza Miasta Maków Podhalański, w ocenie SKO, nie uwzględnia osuwiskowego charakteru stoku, na którym planuje się tereny budowlane. Zatem jako bezzasadny należy ocenić zarzut strony skarżącej wskazujący na przejęcie kompetencji przez organ uzgadniający czy też ich przekroczenie. Przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych zawiera otwarty katalog wyliczający zadania zarządcy drogi. Przede wszystkim do obowiązków zarządcy drogi należy utrzymywanie takiego stanu dróg, który zapewnia bezpieczeństwo jej użytkownikom (art. 20 ustawy o drogach publicznych) – vide: Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyr. z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I ACa 736/16, LEX nr 2229092. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, przedmiotowe uzgodnienie ma podstawę prawną, oprócz powołanych w sentencji rozstrzygnięcia również w ww. przepisie, zgodnie z którym podstawowym obowiązkiem zarządy drogi powinno być przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa jej użytkownikom. W analizowanej sprawie realizacja tego obowiązku następuje przez wydanie takiego uzgodnienia, które ma zapewnić bezpieczeństwo użytkownikom drogi bezpośrednio sąsiadującej z osuwiskiem i obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych właśnie poprzez wprowadzenie takich warunków, które zminimalizują ryzyko oddziaływania ww. osuwiska i mas ziemnych w związku np. z niekontrolowanym zwiększeniem infrastruktury budowlanej oraz brakiem wdrożenia odpowiednich środków zapobiegawczych w stosunku do istniejącej zabudowy. Jeżeli zatem ustalono, że kwestie dotyczące warunków stateczności stoku, gruntów leżących wzdłuż drogi powiatowej, gospodarowanie ściekami, wodami opadowymi czy też wskaźniki powierzchni zabudowy mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowników drogi, prawidłowego jej utrzymania – to obowiązkiem organu było podjęcie środków zaradczych wyartykułowanych w zaskarżonym rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu powoływanie się przez organ planistyczny na fakt wydłużenia procedury planistycznej w związku z nałożonym warunkiem opracowania geologiczno - inżynierskiego, a także kosztów z tym związanych nie stanowi racjonalnej przesłanki uzasadniającej odstąpienie od ww. warunków uzgodnienia, mających na celu ochronę nadrzędnego dobra jaki jest bezpieczeństwo użytkowników drogi. Nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z zakresu prawa geologicznego żeby mieć świadomość wystąpienia okoliczności, jakie mogą spowodować zagrożenie dla drogi powiatowej, przy braku wdrożenia odpowiednich środków zapobiegawczych w stosunku do istniejącego terenu osuwiskowego, przylegającego do drogi. Nie zasługują zatem na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszeń w zakresie ustalania stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest nieuzasadniona, a zatem Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a.- orzekł o jej oddaleniu.