III SA/Gd 309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r. [...] Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 123 w związku z art. 149 § 3 oraz art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej powoływanej jako "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop . W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. emerytowany funkcjonariusz Policji na podstawie art. 145a k.p.a. wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, naliczanego zgodnie z art. 115a ustawy o Policji. Podstawą faktyczną skargi było opublikowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją wymienionego przepisu będącego podstawą wypłaty ekwiwalentu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, badając dopuszczalność wznowienia postępowania, w pierwszej kolejności organ ocenia czy spełnione są przesłanki formalne żądania, a zatem czy wznowienie tego postępowania dopuszczalne jest z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, a także czy strona dotrzymała terminu na złożenie właściwego wniosku. Przesłanki te określone są w art. 145, art. 145a oraz art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 145a § 1 można wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną, na żądanie strony, złożone w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał ten orzekł o niezgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu w sprawie nie można w sprawie wznowić postępowania, gdyż brak jest przesłanki przedmiotowej w postaci decyzji ostatecznej. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynika wprost z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, nie podlegającej procedurze administracyjnej. Takie ujęcie podstaw wypłaty ekwiwalentu implikuje niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Ponadto z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji w części dotyczącej zakresu w jakim ustala on wysokość ekwiwalentu pieniężnego, za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nie można spełnić żądań strony w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej w postaci ponownego naliczenia ekwiwalentu i wypłacenia różnicy pomiędzy nową kwotą a kwotą już wypłaconą. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.J. Postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, akceptując w pełni stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym brak rozstrzygającej w sprawie ostatecznej decyzji uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy zauważył również, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. W szczególności brak określenia przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd warunkowałoby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji uzasadniałoby zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. J.J. zaskarżył postanowienie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, w którym uznano, że art. 115 a ustawy o Policji jest niezgodny z ustawą zasadniczą w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W efekcie policjanci otrzymywali tylko 73 % dziennego uposażenia za dzień niewykorzystanego urlopu. Wyrok wszedł w życie w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) i od tego dnia niekonstytucyjne przepisy straciły moc obowiązującą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy policyjne uznały wniosek skarżącego z dnia 3 grudnia 2018r. za podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały w oparciu o takie założenie. Zdanie Sądu ocena taka była całkowicie wadliwa. Treść wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie nie mogła budzić wątpliwości co do tego, że skarżący tylko "z ostrożności" i warunkowo, mianowicie w przypadku, gdyby w sprawie była wydana decyzja administracyjna wnosił o wznowienie postępowania. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r.; sygn. akt I OSK 542/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Także i w rozpatrywanej sprawie oczywistym być musiało dla organów, że nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wiedząc o tym, organy policyjne nie miały żadnych podstaw, by rozpoznawać sprawę w oparciu o przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Art. 8 § 1 k.pa. wymaga zaś, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro w swym wniosku z dnia 3 grudnia 2018r. skarżący jedynie "z ostrożności" i na wypadek, gdyby istniała decyzja w sprawie ekwiwalentu wnosił o wznowienie postępowania, to rażącym naruszeniem powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej było potraktowanie go jako podania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy oczywiste było, że decyzja administracyjna w sprawie ekwiwalentu za urlop wydana nie została. Organy policyjne, kierując wniosek skarżącego do rozpoznania w trybie właściwym dla podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, doprowadziły do sytuacji uniemożliwiającej załatwienie sprawy co do istoty. Istotą sprawy była bowiem kwestia oceny, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15 zrodził po stronie skarżącego uprawnienie do uzyskania części do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop ustalonego według zasad określonych tym wyrokiem. Ocena taka powinna zostać wyrażona bądź w formie czynności materialno – technicznej w przypadku uznania zasadności żądania skarżącego, bądź to w formie decyzji administracyjnej w przypadku stanowiska odmownego. Przepis art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przewiduje sankcję nieważności dla postanowień wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji rażąco naruszały przepisy art. 7, 8§1 oraz 9 k.p.a. skoro podanie skarżącego uznano za wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy oczywiste było, że określony w podaniu warunek (istnienie decyzji w przedmiocie ekwiwalentu) nie został spełniony. Tym samym uniemożliwiono rozpoznanie określonej powyżej istoty sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tym stanie sporawy, na podstawie powołanych powyżej przepisów sąd orzekł jak w sentencji wyroku.