IV SA/Wa 389/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowodaministracyjnej była decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 9a, art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej również "u.g.n."), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina C. oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] (dalej również "nieruchomość"), stanowiącej własność D. R. (dalej również "skarżący"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. P. S.A. z siedzibą w L. (dalej również "Spółka", "uczestnik postępowania") wnioskiem z 14 lipca 2016 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na dostęp do nieruchomości i istniejącej na niej linii średniego napięcia w celu zainstalowania (posadowienia) i utrzymania w niej przewodów, kabli i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz eksploatacji tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem w ramach przebudowy istniejących linii elektroenergetycznych kolidującej z inwestycją pod nazwą "Budowa dwutorowej linii [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]", której inwestorem jest P. S.A. z siedzibą w K. (dalej również "PSE S.A."). Starosta [...] decyzją z [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 124 oraz art. 6 ust. 2 u.g.n.: 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem Spółki oraz wskazał, że ograniczenie obejmuje: • zdemontowanie i usunięcie z terenu działek nr [...], [...] i [...] odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15kV wraz z demontażem istniejących słupów elektroenergetycznych, • ułożenie na działkach nr [...], [...] i [...] przewodów kablowej linii elektroenergetycznej 0,4 kV/15 kV w pasie technologicznym o szerokości 1 m i powierzchni: 34 m2 na działce nr [...], 146 m2 na działce nr [...], 82 m2 na działce nr [...] oraz późniejsze funkcjonowanie kablowej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, • dostęp, wejście, przechód oraz przejazd niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Spółkę w celu wykonania czynności związanych z budową linii, • ustanowienie ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii, w tym polegających na zachowaniu wymaganych przepisami odległości posadowienia nowych obiektów, 2. zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, a jeśli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania. Lokalizację linii przedstawiono na załącznikach mapowych nr 1, 2, 3 stanowiących integralną część decyzji. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ odwoławczy") – po rozpatrzeniu odwołania D. R. od powyższej decyzji - decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że objęta wnioskiem Spółki inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] na terenie Gminy C. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wskazuje precyzyjnie powierzchnię podlegającą ograniczeniu oraz dostępu, wejścia, przechodu, przejazdu niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Spółkę w celu wykonywania czynności związanych z budową linii. Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i ma znaczenie ponadlokalne. Realizacja inwestycji polegająca na umieszczeniu przewodów elektroenergetycznych na nieruchomości ma zaspokajać potrzeby społeczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną w północno-wschodniej części kraju. Inwestycja została ujęta w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 przyjętej Uchwałą Nr 239 Rady Ministrów z 13 grudnia 2011 r. (MP z 2012 r. poz. 252) i zaplanowana do realizacji w 2015 r. i jej ukończenia do końca 2016 r. Ponadto Wojewoda stwierdził, że wydanie decyzji zostało poprzedzone próbą uzyskania zgody na korzystanie z nieruchomości w celu realizacji inwestycji. Spółka w piśmie z 7 lipca 2016 r. zwróciła się do skarżącego z propozycją zawarcia umowy służebności przesyłu za wynagrodzeniem, informując jednocześnie o zakresie prac związanych z inwestycją oraz lokalizacji i powierzchni niezbędnej do realizacji inwestycji. Skarżący nie udzielił odpowiedzi w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego związanego z kontrolą legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. oraz postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie inwestycji Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występował o zawieszenie postępowania czy też, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ani fakt, iż przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi D. R. na uchwałę Rady Gminy C. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani wszczęte przez D. R. postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Dalej Wojewoda uznał – wbrew twierdzeniom skarżącego – że organ pierwszej instancji w wyczerpujący sposób dokonał oceny dopuszczalności wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, analizując obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawidłowo uznając spełnienie wszystkich przesłanek do zastosowania tych przepisów. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mogła natomiast uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości przy jej ustalaniu. Lokalizacja wynika wprost z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zarzuty dotyczące lokalizacji inwestycji nie mogą być podważane w procedurze wydawani decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. D. R. wywiódł do Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcia, że Starosta [...] precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania za nieruchomości. Uzasadniając zarzut skargi wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji nieprecyzyjnie określa w jakim niezbędnym zakresie dla przeprowadzenia inwestycji konieczne jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, w szczególności na jakiej powierzchni nieruchomości konieczne jest wykonanie przebudowy istniejących na nieruchomości napowietrznych linii elektroenergetycznych, posadowienie nowych obiektów budowlanych oraz przez jaką część nieruchomości właściciel musi zapewnić Spółce swobodny przejazd, dostęp i przechód. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżący złożył do akt sprawy pisma dotyczące postępowań karnych (przygotowawczych) o przekroczenie uprawnień m.in. przez Starostę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga D. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa powyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Ponadto, w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. istotnym warunkiem ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest uznanie, że zmierza to do realizacji celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n. Przy czym cel ten ma być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli brak planu miejscowego. W tym miejscu należy wskazać, że ani sam plan miejscowy, ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozstrzygają o koniecznym zakresie ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Jednoznaczne sprecyzowanie tego następuje dopiero w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w której konieczne jest określenie zarówno przedmiotu, jak i sposobu ograniczenia, oraz jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość wraz z przestrzennym zakresem dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796). Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga bowiem, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, ONSA 1989/2/810). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestią poza sporem jest, że skarżący nie wyraził zgody na wykonanie prac na nieruchomości stanowiącej jego własność tj. przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej średniego napięcia oraz korzystanie z tej linii zgodnie z jej przeznaczeniem (dostęp do linii w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz rozbudowy i dystrybucji energii elektrycznej). Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 7 lipca 2017 r. Spółka wystąpiła do skarżącego z ofertą zawarcia umowy służebności przesyłu wskazując, że prawo z tego ograniczenia dotyczyłoby pasa gruntu o łącznej powierzchni 262 m2 wzdłuż przebiegu linii. Do pisma dołączone zostały mapy określające przebieg linii przez poszczególne działki. Jednocześnie Spółka poinformowała skarżącego o możliwości wystąpienia do właściwych organów administracji o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący powyższą korespondencję pozostawił bez odpowiedzi. Okolicznością niekwestionowaną w rozpoznawanej skardze jest również to, że nieruchomość skarżącego obejmująca działki [...],[...] i [...], położone w miejscowości D., gmina C., zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy C. z [...] marca 2015 r.) znajdują się w terenie infrastruktury elektroenergetycznej, oznaczonej na planie symbolem EE. Oznacza to, że na terenie tym dopuszcza się lokalizację obiektów urządzeń elektroenergetycznych, w tym słupów i przewodów elektroenergetycznych oraz infrastruktury towarzyszącej, w tym dróg do obsługi infrastruktury elektroenergetycznej. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy organy administracji wydając kontrolowane obecnie decyzje w wystarczający sposób określiły lokalizację i powierzchnię nieruchomości na jakiej dopuszczalne będzie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu organy w sposób dostateczny sprecyzowały przebieg inwestycji i obszar ograniczenia nieruchomości skarżącego, jaki będzie niezbędny do przeprowadzenia tej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że na nieruchomości skarżącego przebiega linia elektroenergetyczna średniego napięcia (SN-15kV) i Spółka ma zamiar zrealizować prace zmierzające do przebudowy tej linii, albowiem koliduje ona z inwestycją "Budowa linii [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]". Przebieg obu linii przedstawiają mapy załączone do pisma Spółki z 7 lipca 2016 r. oraz mapy stanowiące integralną część decyzji Starosty z [...] września 2016 r. Mapy odzwierciedlają zarówno wzajemne relacje pomiędzy linią dotychczasową i planowaną, jak również przebieg linii względem granic działek. Z mapy wynika również gdzie zlokalizowane są słupy istniejącej linii, jak również jaka szerokość pasa technologicznego jest przewidziana dla każdej z linii. Dodatkowo, z treści decyzji Starosty wynika szerokość pasu technologicznego na ułożenie przewodów kablowej linii elektroenergetycznej 0,4kv/15kV oraz to jakiej części nieruchomości dotyczy zezwolenie, tj. na działce nr [...] - 34 m2, na działce nr [...] - 146 m2, na działce nr [...] - 82 m2 m. Nieusprawiedliwione zatem są twierdzenia skarżącego o braku precyzji w określeniu przebiegu inwestycji i obszaru nieruchomości, jaki ma zostać udostępniony na potrzeby przeprowadzenia prac modernizacyjnych. Chybiony jest również wywód skarżącego, że mocą zaskarżonych decyzji został zobowiązany do tolerowania działań na całej swojej nieruchomości o powierzchni 14,4100 ha. Sąd za niezrozumiałe uznał stanowisko skarżącego, że zaskarżone decyzje nie wskazują niezbędnego zakresu w jakim skarżący ma zapewnić prawo dostępu, wejścia, przechodu, przejazdu na nieruchomości w celu wykonania prac. Nie ulega wątpliwości, że celem realizacji modernizacji ww. linii elektroenergetycznej konieczne jest usunięcie trzech słupów, co czyni koniecznym wejście na nieruchomość skarżącego. Natomiast to czy i gdzie usytuowane ma być zaplecze techniczne niezbędne do przeprowadzenia prac, oraz którędy przebiegać mają drogi dojazdowe do nieruchomości nie wymaga – w ocenie Sądu – dokładnego określenia w decyzji o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym miejscu należy przypomnieć, że korzystanie z nieruchomości przez Spółkę wiąże się z obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, których decyzja dotyczy, a w sytuacji gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty – wypłaty odszkodowania (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Oznacza to, że w związku z ograniczeniem prawa własności, skarżący nie powinien ponieść szkody. W realiach rozpoznawanej sprawy dodatkowo należy zwrócić uwagę, że planowana inwestycja nie polega na budowie zupełnie nowego przedsięwzięcia, stanowi jedynie modernizację linii już wcześniej istniejącą. Co więcej decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Prace budowlane natomiast inwestor będzie mógł prowadzić dopiero po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W świetle dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i prawnych zarzuty skargi o naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., Sąd uznał za pozbawione podstaw prawnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, aby mogły odnieść zamierzony skutku powinny być sformułowane w sposób, aby możliwe było ustalenie jakich uchybień dopuściły się organy i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Sąd, działając w oparciu o art. 134 p.p.s.a., nie dostrzegł, aby organy administracji niedokładnie wyjaśniły stanu faktyczny sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sprawie, tj. naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie swojego stanowiska organy przedstawiły mając na względzie art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowały stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących oraz nie udzieliły niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronie (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu organy czyniąc zadość art. 124 ust. 1 u.g.n. zbadały wszystkie przesłanki wymienione tym przepisie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i trafnie uznały, że zostały one spełnione. Decyzja Starosty w sposób szczegółowy określa przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość. Powyższej oceny nie podważają pisma złożone przez skarżącego na rozprawie dotyczące podejrzenia przekroczenia uprawnień m.in. Starosty [...] polegające na bezprawnym wpływie na przebieg nowopowstającej linii elektroenergetycznej [...]. Na etapie wydawania decyzji w trybie art.124 ust.1 u.g.n. organy nie wyjaśniają czy możliwe było zaplanowanie przebiegu inwestycji poza działkami skarżącego. O zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądzał w niniejszej sprawie plan miejscowy, który określił lokalizację inwestycji. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.