II OSK 203/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 525/19 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2019 r. znak DON.7101.573.2018.BSI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 525/19 oddalił skargę G. B. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2019 r., znak DON.7101.573.2018.BSI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r., nr 2006/18, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 7 stycznia 2016 r., nr IOT/10/2016 w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej ustawa), polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej przeprowadzonych robót wykonanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy najpierw zauważył, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Z informacji zawartej w rejestrze budynków wynika, że jest ona współwłaścicielką lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Równocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r., nr IIOT/641/2015 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek w sprawie robót budowlanych wykonanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ze względu na fakt, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że we wniosku zakwestionowała zasadność przeprowadzonych prac budowlanych, jednak - jego zdaniem - nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby organ do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...], w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na strychu przedmiotowego budynku, może działać natomiast tylko za pośrednictwem zarządu tej Wspólnoty. Wyjaśnił także, że jeżeli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny to istnienie podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. Jednakże w jego ocenie, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego i wniosła skargę na jego postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że dla ustalenia braku interesu prawnego skarżącej wystarczające było stwierdzenie, że jest ona współwłaścicielką lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], zaś odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek dotyczyła robót budowlanych wykonanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc w części wspólnej budynku, co do której wyłączne kompetencje w zakresie reprezentacji w postępowaniu administracyjnym posiada Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.) nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach. Wyjaśnił także, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest na podstawie art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Przy czym, na gruncie omawianej ustawy, nie można wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należy uznać, że nieruchomość wspólna pozostaje w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej, tym samym w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej stroną postępowania może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Członek wspólnoty może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania, tylko wówczas, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Jak stwierdził legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a - zdaniem Sądu - takiego skarżąca nie wskazała. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności zaskarżonego postanowienia GINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wnikliwego rozważenia podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało błędnym oddaleniem skargi; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, wskutek wadliwego wykonania funkcji kontroli sądowo-administracyjnej legalności zaskarżonego postanowienia GINB, w tym barku wnikliwego zbadania naruszeń art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a§ 1 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie celem uwzględnienia skargi, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżącą kasacyjnie G. B., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie jako naruszonego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, czym miał naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. Naruszenie powołanego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie GINB nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie zatem przy wszczęciu każdego postępowania administracyjnego właściwy organ zobligowany jest ustalić jego strony a zatem zbadać czy posiadają interes prawny. Następuje to na podstawie wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sporny może być oczywiście zakres czynności jakie muszą być przeprowadzone dla oceny przymiotu strony konkretnego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13 (dostępny w bazie orzeczeni sądów administracyjnych) wyraził pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. Powyższe stanowisko w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy zatem rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego mógł poprzez zestawienie treści wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy uznać, że wnioskodawczyni w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego. Takie zestawienie potwierdza prawidłowość stanowiska organu, bowiem jak wynika z akt sprawy skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką jednego z lokali w budynku stanowiącym wspólnotę mieszkaniową i wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia 7 stycznia 2016 r. w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej przeprowadzenia robót wykonanych na strychu budynku wielorodzinnego, zatem dotyczącej części wspólnej budynku. W sprawach dotyczących części wspólnej budynku interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony poprzez wspólnotę działającą poprzez zarząd, co wprost wyniki z treści art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Natomiast członek wspólnoty może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania, tylko wówczas, gdy wykaże swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa, co jak zasadnie wskazał organ w niniejszej sprawie nie maiło miejsca. Także skarga kasacyjna nie wskazuje takiego interesu po stronie skarżącej, odwołując się jedynie do faktu skonfliktowania z Zarządem Wspólnoty, co pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Sam fakt, iż w ocenie skarżącej kasacyjnie Zarząd Wspólnoty nie wykonuje ciążących na nim obowiązków nie powoduje, że skarżąca kasacyjnie nabywa prawo do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i uczestnictwa w nim jako strona. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadnie organy administracji uznały, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego i odmówiły jego wszczęcia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 61 §1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.