II SA/Kr 1332/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]zł. (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017 roku nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dn. 24 czerwca 2009r., znak: [...] zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu 18 czerwca 2009r. pomiędzy M. R., A. R., a S. S. w sprawie dotyczącej zakłóceń stosunków wodnych. Postanowienie o zatwierdzeniu ugody wydane zostało w oparciu o art. 119 § 1 w zw. z art. 114 w zw. z art. 123 oraz art. 13 § 2 kpa. A. R. i M. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przy wydawaniu postanowienia z dnia z dnia 27 czerwca 2017 roku, SKO w K. w sposób rażący naruszyło treść art. 29 i art. 30 ustawy prawo wodne poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Kolejno wskazano, że wbrew stanowisku Kolegium ugoda zatwierdzona postanowieniem z dn. 18 czerwca 2009r., znak: [...] Prezydenta Miasta K. w trybie art. 119 k.p.a, narusza art. 114 kpa. Ponadto wskazano, ze postanowienie SKO z dnia 27 czerwca 2017 roku, zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), utrzymalo w mocy zaskarżone postanowienie. Wg SKO art. 30 ustawy prawo wodne to przepis, który umożliwia właścicielom gruntów ustalenie zmiany stanu wody na gruntach, pod warunkiem że zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Przepis ten dotyczy tylko ugod zawieranych w celu ustalenia zmiany stanu wody na gruncie, które to ugody są zawierane poza postępowaniem administracyjnym. Ustalenie zmiany stanu wody na gruncie w tym trybie stanowi swoisty wyjątek od postanowień z art. 29 ustawy z zasady zabraniających dokonywania samowolnych zmian stanu wody na gruncie. Kolegium podziela poglądy doktryny, zgodnie z którymi przepis ten jest przykładem urzeczywistniania idei polubownego kończenia sporów pomiędzy właścicielami gruntów w kontekście regulacji prawa wodnego, a jednocześnie chroni on autonomię właścicieli i powinien być odczytywany w duchu zasady swobody umów. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. To strona postępowania zgłosiła, iż dochodzi już do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W takiej sytuacji możliwe było oczywiście zawarcie ugody, lecz jej podstawą nie będzie art. 30 ustawy prawo wodne, ale art. 114 i następne kodeksu postępowania administracyjnego, co miało miejsce w sprawie. Ugoda została zatem zawarta w toku postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruntach. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną i nie znajdują żadnego potwierdzenia zarzuty naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego. Ugoda nie narusza interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Nie jest naruszony interes społeczny, albowiem z punktu widzenia tego interesu pożądane jest właśnie rozwiązywanie spraw na drodze ugodowej i co więcej, żadne dobro istotne z punktu widzenia społecznego nie zostało naruszone. W sprawie nie doszło także przy zawieraniu ugody do naruszenia słusznego interesu strony. Słuszny interes strony nie przejawia się bowiem w późniejszej niechęci w realizacji treści ugody. Jak wynika natomiast z treści ugody ugoda została odczytana i przyjęta bez zastrzeżeń przez wszystkie strony. Strony miały zagwarantowany także środek zaskarżenia (zażalenie) na postanowienie zatwierdzające ugodę, o czym je pouczono i z którego to prawa nie skorzystały. Tak wiec także tuż po zawarciu ugody, w terminie otwartym zażalenia, kiedy można było kalkulować swój interes, strony ugody nie formułowały tego typu zastrzeżeń. Co więcej pozostawiono stronom przed zawarciem ugody czas na zastanowienie, czy chcą rozwiązać konflikt w sposób ugodowy (protokół z rozprawy adm. z marca 2009r. -k 178, notatka służbowa z 8 kwietnia 2009r. -k 184). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniósł M. R., zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt. 2 tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy i orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę; - art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. art. 158 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2009 roku, wydane zostało bez rażącego naruszeniem prawa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, stanowiące przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji; - art. 7 i art. 77 w zw. z art. 136 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez pominięcie dowodów (dowodu ze zdjęć) i faktu, iż w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia stosunków wodnych gruntu na działce nr [...], a w konsekwencji zatwierdzenie ugody, której stroną nie był właściciel działki nr [...]; - art. 107 § 3 w zw. 124 § 2 w zw. 126 kpa poprzez skrótowe sformułowanie uzasadnienie postanowienia, które nie spełnia wymagań określonych przywołaną normą, w tym polegające na pominięciu przez organ zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważność oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy m.in. dotyczących aktu uzyskania pozwolenia wodno prawnego, pomięcie podmiotów, które powinny być stroną ugody zawartej w przedmiotowej sprawie. - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niezastawanie tego przepisu i zatwierdzenie ugody pomiędzy stronami w formie postanowienia, podczas gdy zatwierdzenie ugody możliwe jest wyłącznie w formie decyzji oraz zatwierdzenie ugody pomimo braku wniosku o jej zatwierdzenie właścicieli nieruchomości; - art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez zatwierdzenie przez organ l instancji ugody pomimo, że jej stronami nie były wszystkie podmioty (osoby) wymagane ustawą; - art. 119 § 1 w zw. z art. 114 w zw. z art. 123 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu i zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych postanowieniem, podczas gdy w sprawie znajdywał zastosowanie przepis szczególny tj. art. 30 ust. 2 ustawy prawo wodne zgodnie, z którym zatwierdzenie ugody możliwe jest wyłącznie w formie decyzji, a nie postanowienia; - art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 118 § 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegające na uznaniu przez organ administracyjny, że zatwierdzona ugoda jest dopuszczalna w świetle ww. norm, a w konsekwencji uznaniu, że ugoda ta nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa; - art. 122 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 114 i art. 118 § 3 kpa poprzez zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych gruntów bez uprzedniego uzyskania przez stronę ugody pozwolenia wodno prawnego, pomimo takiego wymogu, a w konsekwencji zatwierdzenie ugody, która stanowi obejście przepisów ustawy; Strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia, ponieważ jest wadliwe z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że w niniejszej sprawie ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy jak i przepisy szczególne na to pozwalają i nie sprzeciwiają się temu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wprowadzającego zakaz zmiany stanu wody i odprowadzania wody: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z uwagi na to, o ile stosownie do art. 114 kpa w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, to winien na nią pozwalać charakter sprawy jak i nie mogą się temu sprzeciwiać przepisy szczególne. W kontrolowanej sprawie skarżony organ nie dokonał kontroli ze względu na wymogi z art. 29 ustawy prawo wodne, czy realizacja postanowień ugody jest możliwa w świetle charakteru ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych. Organ administracyjny, zatwierdzając ugodę w zakresie zmiany stanu wód gruntownych zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przepisów szczególnych, w tym przypadku ustawy Prawo wodne. W konsekwencji oznacza to, że zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruntach powinno nastąpić poprzez zbadanie przesłanek z ustawy prawo wodne dopuszczających określone zmiany stosunków wodnych. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniosło się do oceny czy ustalone ugodą zmiany nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną, w tym w kwestii podnoszonego w skardze pozwolenia wodno prawnego. Zawarty w art. 114 wymóg zatwierdzenia ugody przez organ administracji publicznej odczytywany winien być łącznie z postanowieniami art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które nakładają nań obowiązek kontroli, czy ugoda nie narusza obowiązującego prawa, a w szczególności, czy porozumienie stron będące jej treścią, którego celem jest zmiana dotychczasowego stanu wody na gruncie nie wpłynie szkodliwie na nieruchomości sąsiednie, w świetle materialnych przepisów ustawy Prawo wodne, w tym zwłaszcza art. 29 ustawy Prawo wodne. W tymże art. 29 uregulowano obowiązki właściciela gruntu, a ściśle nieruchomości gruntowej. Przede wszystkim w ramach generalnego zakazu nie wolno właścicielowi zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, nie wolno zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł. Właścicielowi nie wolno także odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie. Dwa pierwsze zakazy, o których mowa w art. 29 Prawa wodnego mają charakter względny, podczas gdy zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie, ma zawsze charakter bezwzględny. Zmiana stanu wody na gruncie, względnie zmiana kierunku odpływu, jest dopuszczalna w dwóch przypadkach - gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich i gdy taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego sporną ugodę nie zbadało w ogóle powyższych kwestii, ograniczając się do oceny formalnej wydania postanowienia zatwierdzającego ugodę, pomijając okoliczności, które mogą wpłynąć na zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza okoliczności dotyczące spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, które rozstrzygane są w formie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 prawa wodnego). W tym kontekście zatem ugoda musi zostać skontrolowana w aspekcie możliwego obejścia tego przepisu, a także związanymi z tym ustaleniami w zakresie poszczególnych kierunków odpływu wody opadowej, kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; czy odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, w tym także kwestii obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wobec tego brak było wymaganego zbadania treści ugody w zakresie zmian stosunków wodnych wpływających niekorzystnie na inne nieruchomości i czy doprowadzają do zakłóceń gospodarki wodnej, nie wyjaśniając okoliczności niekorzystnego wpływu zmiany stosunków wodnych na działki sąsiednie (osób trzecich, nie będących stroną zawartej ugody) i nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających i dowodowych. Dotyczy to zwłaszcza kwestii zalania działki sąsiedniej nr [...], której właściciel nie był stroną ugody. Organ nie zbadał zatem czy sporna ugoda jest nieważna w świetle przywołanego art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez wykraczanie poza sferę, która może być regulowana tego rodzaju ugodą. Istotą niewadliwej ugody o zmianie stanu wody na gruntach jest zabezpieczenie interesu stron, którymi w tym przypadku są właściciele wszystkich gruntów na których następuje zmiana stosunków wodnych, zawarta ugodą. Skoro zgodnie z treścią zarówno art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne właściciele gruntów mogą zmienić/ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną/grunty sąsiednie, to tym samym właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiednie/ inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną – czego skarżony organ nie uwzględnił w przedmiotowej sprawie. Z kolei zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 30 ustawy prawo wodne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ dotyczą ugody zawieranej poza postępowaniem administracyjnym w zakresie prawa wodnego, odnosząc się do ugody cywilnej zawieranej w tymże trybie, która w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca. Przed ponownie wydanym rozstrzygnięciem organ odwoławczy dokonana kontroli, czy zatwierdzona ugoda spełnia powyżej opisane wymogi, w tym czy treść ugody nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego tj. ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 29 ust. 3. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.