II SA/Rz 631/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z.D. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], nakazujące wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną przebudową budynku gospodarczego. Organ, wydając zaskarżone do Sądu postanowienie kierował się następującymi z motywami; postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej PINB) nakazał B.M. i J.M. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną przebudową budynku gospodarczego na działce nr 1826/2 położonej w [...] z powodu prowadzenia tych robót bez wymaganego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; zwana dalej pr.bud.) pozwolenia na budowę. Jednocześnie nałożono na B.M. i J.M. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i należącej do Izby inżynierów budownictwa. Stwierdzono, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 grudnia 2018 r., ustalono, iż na działce o nr 1826/2 w [...] znajduje się budynek gospodarczy wybudowany w latach pięćdziesiątych. W przedmiotowym obiekcie prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach tych robót dokonano rozbiórki drewnianej ściany szczytowej od strony wschodniej, a w jej miejscu wykonano nowy fundament oraz ścianę murowaną z pustaków gazobetonowych oraz ceramicznych. Dokonano także częściowego docieplenia ściany styropianem. Według oświadczenia w/w inwestorów przebudowy budynku gospodarczego rozpoczęto około 2003 r., a na ich wykonanie nie okazano pozwolenia. Zdaniem Organu I instancji wykonane w budynku gospodarczym roboty stanowią przebudowę i zgodnie z przepisami pr.bud. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ podjął działania stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Celem tych działań miało być ustalenie czy wykonane roboty przeprowadzono prawidłowo. Zażalenie na opisane postanowienie PINB złożyła Z.D., która podniosła, że sąsiad przedstawił fałszywe dokumenty, które nie mają potwierdzenia w mapach geodezyjnych i jej podpisu jako właściciela nigdy nie było na żadnej umowie lub ugodzie w sprawie przesunięcia granicy. Podczas budowy budynku mieszkalnego odległość od tego budynku do granicy wynosiła 4 m. W chwili obecnej nie ma drogi dojazdowej na własną posesje. WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z.D. postanowił utrzymać w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Inwestorzy przed przystąpieniem do wykonania przebudowy obiektu gospodarczego powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował ustalone roboty budowlane jako przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika iż roboty inwestorów związane są z wykonaniem przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych, to jest nowej ściany murowanej z ceramicznych i gazobetonowych pustaków szczelinowych wraz z fundamentem. Kwestię przeróbek i ingerencji w przegrody budowlane oraz elementy konstrukcyjne ustawodawca unormował w art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr.bud. Zatem fakt nieposiadania przez inwestorów pozwolenia na wykonanie robót obliguje organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie przepisów zawartych w art. 50 i 51 pr.bud. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane nie zostały zakończone, zatem należało je wstrzymać. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu wyjaśniono, że w trybie odwoławczym mogą być rozpatrywane tylko takie zastrzeżenia, które dotyczą wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast zarzuty nie dotyczące zaskarżonego postanowienia nie mają wpływu na samo rozstrzygnięcie i nie mogą zostać uwzględnione. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, a wykonanie obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów ma służyć zebraniu materiału pozwalającego na sprawdzenie czy powyższe roboty budowlane można zalegalizować. W skardze do WSA Z.D. podniosła, że nie zgadza się z postanowieniem w sprawie przebudowy szopy gospodarczej. Wskazała, że nie ma i nie było żadnego pozwolenia na roboty budowlane, nie zostały zachowane odpowiednie odległości od granicy działki, jak również nie zostały spełnione warunki przeciwpożarowe. Aktualne położenie szopy na działce nr 1826/2 powoduje, że droga prowadząca do pola częściowo znajduje się na jej działce. O ten pas toczy się spór, a sprawa znajduje się w Sądzie. Nigdy nie wyrażała zgody na przesunięcie granicy. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jako zupełnie nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przypomnieć należy, iż przedmiotem swej skargi Z.D. uczyniła postanowienie WINB wydane na podstawie art. 50 w ust. 1 pkt 1, ust. 3 pr.bud. Zebrany w sprawie materiał dowodowy odpowiada zasadzie prawdy materialnej – art. 7 K.p.a. - dzięki czemu mógł stanowić podstawę dla zastosowania przepisów prawa materialnego jak również sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd nie dopatrzył się takich braków w postępowaniu wyjaśniającym, które skutkowałoby koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak już wspomniano organy obu instancji wydały zaskarżone do WSA postanowienie w ramach wszczętego postępowania naprawczego. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (...). Natomiast według art. 50 ust. 3 pr.bud., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na pozytywną ocenę działań organów nadzoru budowlanego. Skarżąca podnosi, że na przedmiotowe roboty inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wydane w sprawie postanowienie w istocie uwzględnia zapatrywania Skarżącej, co do nielegalności stwierdzonych przez PINB na działce o nr 1862/2 w [...] robót budowlanych w budynku gospodarczym w postaci : rozbiórki drewnianej ściany szczytowej od strony wschodniej, wykonania w jej miejscu fundamentu oraz ściany murowanej z pustaków gazobetonowych oraz ceramicznych, a także częściowego docieplenia ściany styropianem od wewnątrz. Nie stanowi też kwestii czasokres tych robót przeprowadzonych pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy pr.bud. Z treści uzasadnienia postanowienia PWINB wynika w sposób jednoznaczny, że wykonana przebudowa obiektu budowlanego została przeprowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy trafnie zauważa, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 do 31 pr.bud., a w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy wymagały od inwestorów przed ich przeprowadzeniem uzyskania pozwolenia na przebudowę. Ponieważ tego nie uczyniono, to koniecznym stało się wszczęcie stosownej procedury nadzorczej, w tym przypadku procedury naprawczej zmierzającej do przywrócenia stanu zagospodarowania działki do zgodnego z prawem. Również inwestorzy zgodnie przyznali, że przed wykonaniem przedmiotowych robót nie występowali o wymaganą prawem zgodę organu architektoniczno - budowlanego. Organ bardzo wyraźnie podkreśla, że fakt nie posiadania przez inwestorów pozwolenia na wykonie robót musiał skutkować w przedmiotowej sprawie wszczęciem postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 - 51 pr.bud. Ponieważ przebudowa nie stanowi budowy, w tym również rozbudowy czy nadbudowy obiektu budowlanego, to stwierdzony przypadek nielegalności działań inwestorów, nie podlegał regulacjom wyrażonym w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr.bud. Podane przez organ okoliczności, właściwie wykazane zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w pełni uzasadniały zastosowanie wobec inwestorów przebudowy budynku gospodarczego na działce nr 1826/2 w [...] przepisu prawa materialnego w postaci 50 ust. 1 pkt 1 ust. 3 pr.bud. Mocą postanowienia organu I instancji zostały zrealizowany wyrażone w tych przepisach dyspozycje poprzez nakazanie inwestorom wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną przebudową budynku gospodarczego oraz nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót do budowlanych sporządzonej przez osobą posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i należącą do Izby inżynierów budownictwa. Przedmiotowe postanowienie ma charakter wstępny wobec ewentualnych decyzji wydawanych w oparciu o art 51 ust. 1 pr.bud. Innymi słowy, ma ono jedynie na celu zabezpieczenie interesu społecznego a także interesów indywidualnych stron postępowania przed konsekwencjami realizacji nielegalnej przebudowy. Jego skasowanie przez Sąd naruszałoby prawo i interes prawny Z.D. Na aktualnym etapie organy nadzoru budowlanego nie są władne rozstrzygać o kwestiach poruszanych przez stronę skarżącą, jak ewentualne konsekwencje realizacji inwestycji względem granic działek. O tych spornych zagadnieniach Organ będzie wypowiadał się dopiero po przedłożeniu koniecznej oceny technicznej oraz w oparciu o inne zebrane w sprawie dowody, jak mapy przedstawiające przebieg granic pomiędzy działką skarżącej i działką sąsiada. PWINB zasadnie stara się wytłumaczyć stronie skarżącej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, iż w trybie odwoławczym wszczętym względem postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych nie mogą być rozpatrywane zarzuty podniesione w treści zażalenia. W pełni należy zgodzić się z oceną PWINB co do tego, że wstrzymanie robót budowlanych nie prowadzi do zakończenia postępowania naprawczego, a ma wyłącznie umożliwić dokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia względem przyszłości nielegalnej inwestycji, natomiast ocena techniczna, będzie służyć ustaleniu czy wykonana przebudowa może zostać zalegalizowana. Zatem twierdzenia skarżącej, podnoszące zbliżenie się sąsiadów do jej własności nie mogły być rozpatrywane przez organ w aktualnym stanie wyjaśniania sprawy nielegalnej przebudowy. Z tych przyczyn postanowienie Organu I instancji jak i zaskarżone postanowienie WINB są aktami legalnymi zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym. Dlatego też powinny pozostać w obrocie prawnym, gdyż odpowiadają zasadzie legalizmu. Sąd, działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Organów jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych na zasadzie 134 § 1 p.p.s.a. Przedstawione wyżej motywy uzasadniały oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.