II SAB/Ol 46/19

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Komisji Dyscyplinarnej I Instancji w udostępnieniu akt postępowania dyscyplinarnego oddala skargę. Pismem z dnia 21 marca 2019r. J.R. (dalej jako: wnioskodawczyni albo skarżąca) wystąpiła do Komisji Dyscyplinarnej I Instancji przy "[...]" Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O. (dalej jako: organ) o udostępnienie akt postępowania na podstawie art. 124n ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1313 ze zm., dalej jako: u.o.p.s.p.) w zw. z art. 52 § 1, art. 299 § 1 i art. 156 § 5 k.p.k., a także na podstawie art. 124n u.o.p.p.s. w zw. z art. 53,art. 54 § 1, art. 58 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.k. Oświadczyła, że jako osoba najbliższa (siostra) zmarłego pokrzywdzonego M.C. wykonuje w przedmiotowym postępowaniu jego prawa i pełni funkcję oskarżyciela posiłkowego. W związku z tym wniosła o niezwłoczne umożliwienie jej sporządzenia fotokopii całości akt przedmiotowej sprawy. Podała, że zgodnie z art. 124n u.o.p.s.p. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, a w rozdziale tym nie zostały uregulowane między innymi kwestie związane z określeniem stron postępowania dyscyplinarnego. Zatem w tym zakresie należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 53 k.p.k. w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego pokrzywdzony może działać jako strona w charakterze oskarżyciela posiłkowego, a zgodnie z art. 58 § 1 k.p.k. śmierć oskarżyciela posiłkowego nie tamuje biegu postępowania; osoby najbliższe lub osoby pozostające na jego utrzymaniu mogą przystąpić do postępowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego w każdym stadium postępowania. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu ma prawo uczestniczyć pokrzywdzony, jako oskarżyciel posiłkowy, to zgodnie z art. 58 § 1 k.p.k. osoba mu najbliższa, w tym siostra, ma prawo przystąpić do postępowania jako oskarżyciel posiłkowy w każdym jego stadium. W myśl zaś art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Natomiast na etapie postępowania przygotowawczego podstawą prawną wniosku o wgląd do akt i sporządzenie z nich fotokopii jest art. 156 § 5 k.p.k. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019r. "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. poinformował, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone na podstawie u.o.p.s.a. nie przewiduje udziału oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu dyscyplinarnym. Wyjaśnił, że art. 124n u.o.p.s.p. przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego jedynie do postępowania, a nie do tworzenia nowych uczestników postępowania, nie przewidzianych w u.o.p.s.p. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019r. wnioskodawczyni skierowała ponaglenie do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy "[...]" Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O. Pismem z dnia 24 czerwca 2019r. Przewodniczący Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej wskazał, że przedmiotem żądania jest udostępnienie akt postępowania prowadzonego na podstawie u.o.p.s.p., a zatem wbrew wywodom wnioskodawczyni, do oceny prawnej dopuszczalności udostępnienia takich akt nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, gdyż postępowanie dyscyplinarne nie toczy się na podstawie tej ustawy, lecz na podstawie u.o.p.s.p. i przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie, w jakim u.o.p.s.p. dopuszcza ich stosowanie. W związku z powyższym wnioskodawczyni złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienie akt postępowania dyscyplinarnego, żądając zobowiązania organu do udostępnienia akt postępowania, wymierzenia grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podała, że jako siostra zmarłego pokrzywdzonego zwróciła się o umożliwienie jej sporządzenia fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego w sprawie wypadku na służbie, zgłaszając swój udział jako oskarżyciel posiłkowy. Pomimo upływu terminu organ administracyjny nie załatwił przedmiotowej sprawy, która powinna być załatwiona niezwłocznie. Wskazała, że skierowano do niej pismo z dnia 3 kwietnia 2019r., ale nie jest to ani postanowienie, ani zarządzenie, ani decyzja administracyjna. Zarzuciła ponadto, że nie otrzymała odpowiedzi na ponaglenie, które skierowała do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej. Podała, że jako osoba najbliższa (siostra) zmarłego pokrzywdzonego wykonuje w przedmiotowym postępowaniu jego prawa i pełni funkcję oskarżyciela posiłkowego, a tym samym ma interes prawny w udostępnieniu jej akt. Podniosła, że w rozdziale 11 u.o.p.s.p. nie zostały uregulowane między innymi kwestie związane z określeniem stron postępowania dyscyplinarnego, w związku z czym, w tym zakresie należy – w myśl art. 124n u.o.p.s.p. - odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie zaś z art. 53 k.p.k, w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego pokrzywdzony, może działać jako strona w charakterze oskarżyciela posiłkowego obok oskarżyciela publicznego lub zamiast niego oraz zgodnie z art. 58 § 1 k.p.k śmierć oskarżyciela posiłkowego nie tamuje biegu postępowania, a osoby najbliższe lub osoby pozostające na jego utrzymaniu mogą przystąpić do postępowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego w każdym stadium postępowania. Z kolei wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej uzasadniła rażącym – w jej ocenie - charakterem naruszenia dokonanego przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako oczywiście niedopuszczalnej. Wskazano, że art. 124n u.o.p.s.p. oraz przepisy procedury karanej nie dają czynnej legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżąca może bowiem realizować wszelkie swoje zamierzenia dowodowe zgłaszając wnioski do sądu karnego, bądź też na etapie postępowania przygotowawczego w oparciu o status pokrzywdzonego. Nie może zatem dokonywać wyboru sposobu domagania się wykonania żądanych czynności za pomocą dowolnie wybranego środka zaskarżenia. Podniesiono ponadto, że budzi wątpliwość dopuszczalność kierowania skargi przeciwko komisji dyscyplinarnej, gdyż pozostaje ona poza kręgiem podmiotów mogących być uznanym za organ w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na uregulowania zawarte w art. 121 ust 1 i ust. 2 u.o.p.s.p. podniesiono, że są to komisje działające samodzielnie przy organach Państwowej Straży Pożarnej, powoływane przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wyłącznie do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych dotyczących strażaków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w sprawie, w której – jak twierdzi skarżąca - jako siostra zmarłego pokrzywdzonego występuje w charakterze oskarżyciela posiłkowego. W jej ocenie skoro w rozdziale 11 u.o.p.s.p. nie zostały uregulowane kwestie dotyczące stron postępowania, to zgodnie z art. 124n u.o.p.s.p. mają w tym zakresie zastosowanie przepisy k.p.k., w tym art. 156 § 1 k.p.k. Zważyć zatem należy, że kwestie dotyczące postępowania dyscyplinarnego strażaków są uregulowane w rozdziale 11 u.o.p.s.p. Przy czym w myśl z art. 124n u.o.p.s.p. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Wprawdzie przepisy te nie regulują kwestii dostępu do akt sprawy, ale w ocenie Sądu jednoznacznie określają podmioty mające status stron w postępowaniu dyscyplinarnym, a tylko strony postępowania są uprawnione do dostępu do akt sprawy, czego zdaje się nie kwestionować nawet skarżąca. Podnieść zatem należy, że faktycznie w u.o.p.s.p. brak jest przepisu wyraźnie określającego krąg stron postępowania dyscyplinarnego. Jednakże istnieją przepisy, które określają podmioty uprawnione do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.o.p.s.p. komisja dyscyplinarna wydaje orzeczenie po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego lub jego obrońcy, przy czym o terminie rozprawy zawiadamia się rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego oraz obrońcę (art. 124b ust. 2 u.o.p.s.p.). Także z treści art. 124e ust. 2 u.o.p.s.p. wynika, że orzeczenie, wraz z uzasadnieniem, doręcza się rzecznikowi dyscyplinarnemu i obwinionemu lub jego obrońcy, a ponadto tylko obwinionemu lub jego obrońcy i rzecznikowi dyscyplinarnemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydanego w pierwszej instancji (art. 124f u.o.p.s.p.). Regulacje te zatem – wbrew twierdzeniom skarżącej – określają jakie podmioty są stronami postępowania dyscyplinarnego. Nie sposób bowiem przyjąć, że ustawodawca dopuścił możliwość występowanie w postępowaniu dyscyplinarnym innych podmiotów, w tym wymienionych w przepisach k.p.k., skoro ani nie przewidział możliwości uczestniczenia w rozprawie w charakterze strony i możliwości przedstawiania swojego stanowiska przez inne podmioty niż obwiniony, jego obrońca i rzecznik dyscyplinarny, ani też nie przewidział możliwości doręczenia orzeczeń innym podmiotom, czy też wnoszenia przez inne podmioty środków zaskarżenia. Podkreślić przy tym należy, że regulacje u.o.p.s.p. dotyczące uczestnictwa w rozprawie, czy też kwestii doręczeń oraz wnoszenia środków zaskarżenia są pełne, a w związku z tym nie można w tym zakresie stosować przepisów k.p.k. Jeżeli zatem stroną postępowania dyscyplinarnego nie może być sam pokrzywdzony, to tym bardziej nie może być nim osoba mu najbliższa. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że skarżąca - nie będąc stroną postępowania – nie ma prawa do uzyskania dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego w trybie u.o.p.s.p. Nie jest także zasadne stanowisko skarżącej, że jej wniosek o udostępnienie akt sprawy winien być załatwiony poprzez podjęcie rozstrzygnięcia. Takie rozstrzygnięcie organu byłoby niezbędne w sytuacji, gdyby służył od niego środek zaskarżenia. Nawet jednak z powoływanych przez skarżącą przepisów k.p.k. wynika, że taki środek - w postaci zażalenia - przysługuje wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia akt stronie postępowania (art. 156 ust. 5 zd. 2 w zw. z art. 159 k.p.k.). Z wyżej podanych względów skarżąca nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego, a zatem organ nie miał obowiązku podejmowania jakiekolwiek rozstrzygnięcia. Skarżąca została poinformowana pisemnie o braku uprawnienia do dostępu do akt i ta forma jest zupełnie wystarczająca. W związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej. Natomiast nie jest zasadne twierdzenie organu, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenia dyscyplinarne wydawane w trybie u.o.p.s.p. podlegają kognicji sądów administracyjnych co wynika z treści art. 124j u.o.p.s.p. Z związku z tym niewątpliwie kontroli sądowadministracyjnej podlegają także kwestie związane z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym. Z powyższych powodów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a