III SA/Wr 28/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: starszy specjalista Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi A. A. (dalej także: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ, organ rentowy) z dnia [...] r. (nr [...]) o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...]r. o odmowie uwzględnienia wniosku strony w zakresie umorzenia należności z tytułu składek. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) ZUS, działając na podstawie art. 100 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.); orzekł, że strona – jako spadkobierca po zmarłym L.A.– ponosi odpowiedzialność za zobowiązania spadkodawcy z tytułu niezapłaconych składek w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS odwołał się do treści art. 46 ust. 1 u.s.u.s. podnosząc, że L.A. (mąż strony), jako płatnik składek, zobowiązany był do obliczania, rozliczania oraz opłacania, w terminach określonych ustawą, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, a także, na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za każdy miesiąc kalendarzowy. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało powstanie na koncie płatnika zadłużenia z tytułu zaległych składek za okres od czerwca 2010 r. do czerwca 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł. Odpowiedzialność strony z tytułu tych zaległości organ wywiódł z treści postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego, że spadek po zmarłym L.A., na podstawie ustawy, nabyła w całości z dobrodziejstwem inwentarza A. A. Wyjaśnił, że z mocy art. 31 u.s.u.s., w sprawach dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się przepisy O.p. regulujące odpowiedzialność spadkobierców. Wnosząc o umorzenie tych płatności strona powołała się na swoją sytuację finansową i zdrowotną podnosząc, że nie ma środków pieniężnych na spłatę zaległości składkowych męża, a umorzenie choćby częściowe tych zaległości pozwoliłoby stronie zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe oraz podjąć leczenie. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że nie ma środków pieniężnych na bieżące potrzeby. W tym, brakuje jej tych środków na leki, na stale opłaty oraz na zakup opału na zimę. Decyzją z dnia [...]r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s., ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł, oraz, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł. Organ wykluczył możliwość umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz nie znalazł podstaw do umorzenia tych płatności na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazał, że strona uprawniona jest do świadczenia emerytalnego, które otrzymuje w kwocie [...] zł, ponadto, uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie [...] zł rocznie. Tym samym, jej miesięczny dochód przekracza próg minimum socjalnego, który w 2017 r. w 1-osobowym gospodarstwie emeryckim wynosił 1.124,47 zł. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. podzielając argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych płatności. W treści skargi strona nawiązała do swojej sytuacji majątkowej. Podniosła, że nie ma majątku, a w spisie inwentarza po zmarłym mężu znajdują się bezwartościowe sprzęty domowe i gospodarcze. Wskazała, że na gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha ustanowione są hipoteki na kwotę [...] zł i ZUS na kwotę ponad [...] zł. Skarżąca nawiązała też do swojej sytuacji zdrowotnej podnosząc, że umorzenie (choćby częściowe zaległych płatności) pozwoli stronie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym, podjęcie leczenia. Podniosła także zarzut przedawnienia należności składkowych. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. skarżąca rozwinęła argumentację skargi. Przedłożyła również kserokopie – orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności z dnia [...] r. na mocy którego strona została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności oraz pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Dział Pomocy Osobom Niepełnosprawnym w B. z dnia [...] r. z którego wynika, że strona złożyła wniosek o dofinansowanie (ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych) zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, oraz, że wniosek ten zostanie rozpoznany do 30 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli podniesione w samej skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia – społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które nie zostały odprowadzone przez płatnika (męża skarżącej), a których obowiązkiem uiszczenia została obciążona skarżąca jako spadkobierca L. A. Na wstępie rozważań Sądu należy zaznaczyć, że decyzja organu rentowego wydawana w przedmiocie umorzenia należności składkowych jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, że organ rentowy ma tu prawo wyboru rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że nawet w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek do umorzenia, organ może nie uwzględnić w tym zakresie wniosku strony i odmówić umorzenia należności składkowych. W orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia determinuje kompetencje kontrolne sądu administracyjnego. Decyzje uznaniowe podlegają bowiem kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Op 60/19, CBOSA). W stosunku do takich aktów, sąd administracyjny nie jest uprawniony do przeprowadzania oceny ich merytorycznej zasadności (celowości), a sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięć obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1239/18, CBOSA). Działając w ramach wspomnianych kompetencji kontrolnych, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji istotną, a zarazem bezsporną okolicznością jest to, że odpowiedzialność skarżącej za - objęte wnioskiem o umorzenie - należności składkowe wynika z decyzji ZUS z dnia [...] r. orzekającej, że skarżąca jako spadkobierca L. A. ponosi odpowiedzialność za zobowiązania spadkodawcy z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...] zł. Podstawę prawną rzeczonej decyzji stanowiły przepisy – art. 100 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 31 i art. 32 u.s.u.s. Powołując się na fakt wydania tej decyzji, oraz, działając w następstwie złożonego przez stronę wniosku, organ rentowy w decyzji z dnia [...]r., wskazując odpowiednio na art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 u.s.u.s. oraz na art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 32 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne orzekł o: odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł oraz o odmowie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ rentowy w ramach ustaleń faktycznych sprawy m.in. przyjął (na stronie 4 decyzji), że na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. na dzień 5 marca 2018 r. zobowiązania z tytułu zaległych składek, za które ponosi odpowiedzialność skarżąca, wynosiły kwotę [...] zł z tytułu należności głównej, którą powiększały odsetki w kwocie [...] zł, koszty upomnienia w kwocie [...]zł oraz koszty egzekucyjne w wysokości [...] zł. Nadmienił również, że decyzją z dnia [...]r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w zakresie składek nie podlegających umorzeniu. W ocenie Sądu, decyzja pierwszoinstancyjna ZUS, utrzymana następnie w obrocie prawnym na skutek decyzji z dnia [...] r. (stanowiącej przedmiot skargi w sprawie) jest dotknięta uchybieniem procesowym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie zawiera wyjaśnienia, które pozwoliłoby zweryfikować Sądowi to, w jaki sposób organ rentowy pierwszej instancji dokonał wyliczenia zaległości składkowych objętych odmową ich umorzenia. Należy wskazać, że przyjęte w decyzji o odmowie umorzenia kwoty zaległości składkowych nie dają się przyporządkować do żadnej z kwot wskazanych w decyzji ZUS z dnia [...] r., a sumarycznie, przewyższają łączną kwotę zaległości jaka wynika z tej decyzji a na podstawie której skarżąca ponosi odpowiedzialność (jako spadkobierca) za zaległości składkowe jej męża (spadkodawcy). Organ natomiast nie wyjaśnia sposobu wyliczeń, który doprowadził go do takiego rachunku. Stawiając organowi rentowemu tego rodzaju zarzut Sąd miał przy tym na uwadze, że wymienione w decyzji z dnia [...] r. (na mocy której strona jako spadkobierca męża ponosi odpowiedzialność za nieodprowadzone przez niego składki) obejmowały ogólną kwotę składek, bez rozróżnienia na składki: w części finansowanej przez płatnika, w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na własne składki płatnika. Dostrzegając skutki związane z kolei z wydaniem decyzji ZUS z dnia [...]r., znak: [...], należałoby oczekiwać, że kwota zaległości składkowych (co najmniej należności głównych) co do których organ rentowy dopuścił możliwość umorzenia (a jedynie odmownie rozpoznał wniosek w tym przedmiocie) w powiązaniu z kwotami zaległości wskazanymi w decyzji z dnia [...]r. (o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o umorzenie) sumarycznie pozostawać będzie w logicznym powiązaniu z wysokością zadłużenia jakie wynika z decyzji z dnia [...] r. Ustalenie powyższego uznać należało za przesłankę kontroli tego, czy organ ustalając wysokość zadłużenia objętego wnioskiem o umorzenie nie wyszedł poza zakres odpowiedzialności jaką strona (jako spadkobierca płatnika) ponosi za zobowiązania męża. Wymaga zwrócenia uwagi, że toku rozumowania organu rentowego nie sposób w sprawie prześledzić, a w konsekwencji, i skontrolować, ani przy uwzględnieniu zwiększonej kwoty odsetek z uwagi na odległość czasową pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] r. a datą złożenia wniosku o umorzenie (5 marca 2018 r.), ani tym bardziej, przy uwzględnieniu kwot zaległości jakie zostały wskazane w decyzji ZUS z dnia [...]r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek: w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (w okresie od września 2010 r. do lipca 2013 r.) oraz w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych (w okresie od września 2010 r. do lipca 2013 r.). Należy zakładać, że zaległości składkowe wskazane w decyzji z dnia [...]r. wchodzą w zakres odpowiedzialności strony jaka wynika z decyzji ZUS z dnia [...] r., wydanej na podstawie art. 100 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 O.p. w zw. z art. 31 i art. 32 u.s.u.s., a jedynie, zostały ocenione przez organ rentowy jako niepodlegające umorzeniu z tą argumentacją, że art. 28 u.s.u.s. nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, oraz, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. Tym bardziej niezrozumiała jest dla Sądu wzajemna relacja kwotowa pomiędzy zaległościami wskazanymi w decyzjach – z dnia [...]r., [...]r. oraz z [...]r. Nie stwierdzając dostrzeżonych wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej na etapie ponownego rozpoznania sprawy i wydając w dniu [...] r. decyzję o utrzymaniu w mocy wcześniejszej decyzji tego organu (z dnia [...]r.) organ rentowy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Nieuprawnione było bowiem orzekanie przez organ pierwszej instancji o odmowie umorzenia zaległości składkowych w sytuacji, gdy w istocie nie wiadomym pozostaje to, w jaki sposób doszło do wyliczenia zaległości składkowych, a w konsekwencji, czy jest to wyliczenie prawidłowe. Nawet przy założeniu mankamentów redakcji decyzji z dnia [...] r., orzekającej o odpowiedzialności strony w omawianym zakresie, powinnością organu rentowego była dbałość o wyjaśnienie sposobu wyliczenia obciążeń składkowych objętych odmową ich umorzenia, tak by strona mogła zorientować się w zakresie samego sposobu ich wyliczenia, a Sąd miał możliwość skonfrontowania, czy wymieniona w decyzji o odmowie umorzenia kwota zaległości składkowych mieści się w granicach odpowiedzialności strony skarżącej, wynikającej z decyzji wydanej na podstawie art. 100 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 w zw. z art. 31 i art. 32 u.s.u.s. Wobec stwierdzonych naruszeń o charakterze procesowym, za przedwczesną należy uznać ocenę w zakresie prawidłowości przyjętej przez organ rentowy wykładni przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie ulega wszak wątpliwości, że analiza przesłanek dających podstawę do umorzenia nieodprowadzonych składek jest etapem stosowania prawa o charakterze następczym wobec koniecznych ustaleń w zakresie wysokości zaległości składkowych, co do której instytucja umorzenia ma być rozważana. Odnosząc się końcowo do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia należności składkowych Sąd podziela stanowisko organu rentowego co do tego, że w przypadku składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności następcy prawnego, termin przedawnienia następuje po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego w którym taka decyzja została wydana (art. 24 ust. 5d u.s.u.s.). Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ rentowy zobowiązany jest uwzględnić zaprezentowane stanowisko Sądu oraz dokonać ponownej oceny wniosku strony przy wyczerpującym wskazaniu podstaw w oparciu o które nastąpi wyliczenie wartości zadłużenia zaległości składkowych, które, co do zasady, podlegają możliwości umorzenia.