III SA/Po 491/16

Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K., z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej: działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 1,49 ha), działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 0,77 ha), działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 0,90 ha), działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 0,14 ha), działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 0,33 ha), działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 22,69 ha), działki rolnej [...] (powierzchnia działki - 57,15 ha). Ponadto w ww. decyzji organ przyznał M. B. (określonemu dalej jako "skarżący"), płatność ONW na rok 2014 w wysokości [...] zł, w tym ONW – Nizinne strefa I. Płatność została pomniejszona o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone przez organ nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła 191,24 ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności na obszarze ONW - strefa nizinna I wynosiła 107,77 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW - strefa nizinna I wyniosła 107,29 ha. Organ wskazał, że działka rolna G leżała w całości na terenach, dla których nie jest przyznawana płatność ONW. Ponadto, w decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które stwierdziły nieprawidłowości. Organ podkreślił, że w decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr protokołu [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 roku), [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 roku), [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 roku), [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 roku), które stwierdziły liczne nieprawidłowości. Po uwzględnieniu kompensacji powierzchni na pozostałych działkach rolnych w ramach grupy ONW w strefie nizinnej I łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła 0,48 ha. Początkowa kwota płatności wyniosła [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Na obszarach zagrożonych erozją wodną nie był bowiem przestrzegany wymóg utrzymania okrywy roślinnej w okresie od 1 grudnia do 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Organ dodał, że na działkach rolnych: [...] (1,87 ha), [...] (11,87 ha) oraz [...] (15,02 ha) stwierdzono brak okrywy roślinnej. Działki rolne [...] i [...] były zaorane; natomiast działka rolna [...] była porośnięta ścierniskiem i została częściowo zaorana. Wymagana powierzchnia gruntów ornych pod okrywą roślinną powinna wynosić 11,32 ha (stanowi ona 40% ogólnej powierzchni gruntów ornych zagrożonych erozją). Działka rolna [...] wraz z działkami [...] i [...] stanowiły obszar do wyliczenia spełnienia normy N.05. W związku z czym organ naliczył sankcję w wysokości [...] zł – zmniejszenie płatności o 3%. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił niesłuszne naliczenie zmniejszenia w wysokości 3% płatności. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ uznał, że ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ wskazał, że zasadniczą kwestią było ustalenie stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, wobec których inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego, D. Oddziału Regionalnego i L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa stwierdzili nieprawidłowość w zakresie deklaracji. Skutkowało to obowiązkiem ustalenia czy skarżący przestrzega wymogów wynikających z przepisów prawa. Powyższa okoliczność wywarła także skutek w zakresie wydania decyzji o przyznaniu płatności, na obszarze stwierdzonym po kontroli na miejscu, który właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności w ramach płatności JPO/ST, a wynikający z wykonanej kontroli na miejscu. Organ odwoławczy wskazał, że z wykonanej w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli na miejscu wynika, że skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności ONW działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym. W raporcie z kontroli, jak i graficznych załącznikach działki rolne zostały opisane wraz z wykrytymi nieścisłościami. Organ wskazał, że płatności są przyznawane do gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami, utrzymanych w dobrej kulturze rolnej, a nie do gruntów objętych określonymi zabiegami bez względu na efektywność tych zabiegów. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej i pomimo, iż mogły być tam wykonywane zabiegi agrotechniczne, to - zdaniem organu - były one niewystarczające, biorąc pod uwagę stan gruntu w okresie kontroli administracyjnej. Organ II instancji dokonał ponownej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego w omawianej sprawie. Stwierdził, iż wszystkie kontrole przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego miały miejsce w roku kalendarzowym 2014. Organ odwoławczy wyjaśnił wątpliwości odnośnie daty sporządzenia raportów z czynności kontrolnych. Na podstawie oceny wagi stwierdzonej niezgodności ustalono poziom redukcji wysokości płatności wynoszący 3%. Stwierdzenie nieprzestrzegania norm zostało w ocenie organu II instancji wykazane w sposób prawidłowy i rzetelny przez kontrolujących. Okoliczność tę potwierdza - zdaniem organu - bogata dokumentacja stanowiąca załącznik do raportów zarówno w zakresie kwalifikowalności powierzchni jak i wzajemnej zgodności. W związku z faktem nieprzestrzegania norm oraz wymogów zmniejszona została całkowita kwota płatności, która miała zostać przyznana w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Organ podkreślił, że kontrolujący potwierdzili wyniki kontroli. Dlatego też w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. brak było podstaw do podważenia zgodności z prawem i wiarygodności przeprowadzonej kontroli na miejscu i sporządzonego z tej kontroli raportu oraz jego wpływu na ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ wskazał, że kontrola została przeprowadzona przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych i jest rzetelna. Zdaniem organu zapisy raportów z czynności kontrolnych znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, z których jednoznacznie wynikają stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto, z protokołów z wykonanej kontroli metodą inspekcji terenowej jednoznacznie wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone zostały w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię, na której spełnione zostały podstawowe warunki udzielenia pomocy finansowej, tj. obszaru zatwierdzonego, zgodnie z ww. przepisami prawa unijnego i krajowego. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. w sposób prawidłowy odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności w ramach ONW. W skardze z dnia [...] maja 2016 r. skarżący zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art 7 KPA, 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, wynikającej z dokonania ustaleń na rok 2014 w wyniku postępowania kontrolnego wykonanego na przełomie roku 2014 i 2015, a zakończonego w roku 2015 oraz uwzględnieniu powierzchni upraw wynikającej z systemu informatycznego PEG, gdy do płatności powinna być uwzględniana rzeczywista powierzchnia użytkowana rolniczo na danej działce ewidencyjnej, 2) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 6 KPA w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, 8 KPA, art. 11 KPA oraz art. 107 § 3 KPA polegającego na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w oparciu o akta administracyjne sprawy wg stanu na dzień wydania zaskarżonego aktu (i w granicach sprawy administracyjnej), a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy kwota przyznanej skarżącemu płatności do obszaru o niekorzystnych warunkach gospodarowania - strefa nizinna I zasadnie została umniejszona o 3%, tj. o [...] zł. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 nr 40 poz. 329 ze zm.) płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50 a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 Rozporządzenia nr 1698/2005 beneficjent otrzymujący płatności na mocy art. 36 lit. a) ppkt (i)-(v) oraz art. 36 lit. b) ppkt (i), (iv) i (v) przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska - zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Powyższe wymogi odnoszą się również do utrzymania okrywy roślinnej w przypadku obszarów zagrożonych erozją wodną. Polski ustawodawca wprowadził obowiązek utrzymania okrywy na 40% gruntów ornych, położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co najmniej od dnia 1 grudnia do dnia 15 lutego, co wynika z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2009 r. nr 39 poz. 211) wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 1 rozporządzenia ONW wyrażona w procentach wielkość zmniejszenia płatności ONW, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, jest określona w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy czym w zakresie zmniejszenia płatności ONW dokonywanego w przypadku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1698/2005 - jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 i 1312). Organ w trakcie kontroli w miejscu stwierdził naruszenie normy N.05 dla gospodarstwa: N.05.1 – stwierdzono, że rolnik nie utrzymuje okrywy roślinnej w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Stwierdzone naruszenie dotyczyło działek K, L i M. W raporcie z kontroli dokonano obliczeń, zgodnie z którymi powierzchnia okrywy roślinnej powinna wynosić 11,32 ha. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami naruszenie normy powinno być oceniane według kryteriów zasięgu, dotkliwości i trwałości, a w poszczególnych kryteriach przyznaje się odpowiednio punkty 1 albo 3 (zasięg); 1, 3 albo 5 (dotkliwość) oraz 3 albo 5 (trwałość). Z karty kontrolnej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że niezgodności z normą N.05 przyznano 7 punktów (odpowiednio 3, 1 i 3), co skutkowało zmniejszeniem płatności o 3%. Nie było sporne, że opisane powyżej działki były położone na obszarach objętych erozją wodną. Skarżący składając na druku urzędowym wnioski o przyznanie płatności oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania tych płatności, które to zasady określone są zresztą w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący przystępując do programu pomocowego posiadał wiedzę w zakresie praw i obowiązków związanych z podjęciem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały analizy i oceny materiału dowodowego, w wyniku którego nastąpiło zmniejszenie płatności przyznanej skarżącemu z uwagi na zaniechanie przestrzegania ww. wymogu w zakresie utrzymywania okrywy roślinnej. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego wskazujące, że wymóg ten nie jest zgodny z zasadami dobrej kultury rolnej. W dalszej kolejności należy wskazać, że uzasadnione było w tym przypadku przeprowadzenie kontroli na przełomie 2014 i 2015 r. Jest to konsekwencją obowiązku nałożonego na podmiot, który korzysta z programu pomocowego, że 40% okrywy roślinnej musi być utrzymane w okresie od 1 grudnia do 15 lutego. Kontrola przeprowadzona poza tym okresem nie przyniosłaby skutku w postaci weryfikacji powierzchni okrywy roślinnej na obszarze zagrożonym erozją wodną. Podkreślić także należy, że w niniejszej sprawie ewentualne rozbieżności w powierzchni gruntów zadeklarowanych i stwierdzonych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania. W szczególności rozstrzygnięcia zarówno organu I, jak i II instancji zostały wydane na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w stosunku do którego skarżący mógł się wypowiedzieć. Ponadto materiał ten został wyczerpująco rozpatrzony. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, co najmniej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.