VII SA/Wa 474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. F. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku J.F. (dalej jako: skarżący) działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej jako: ustawa o drogach publicznych) nie udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (klasy GP – droga gówna ruchu przyśpieszonego) do działki nr [...] położonej w M. (prowadzona działalność gospodarcza o charakterze usługowo – handlowym). W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści § 18 i 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) wskazał, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., jednoznacznie wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości przewidziano w § 27 następujące zasady dotyczące lokalizacji parkingów: 1) tereny do parkowania dopuszcza się w przestrzeni ulic lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m; 2) potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach własnych, stosując następujące wskaźniki, tj. 25 miejsc parkingowych / 1000 m² powierzchni użytkowej usług. Biorąc pod uwagę przepisy prawa miejscowego i po dokonaniu oględzin w terenie organ stwierdził, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie uwzględnia przyjętych w miejscowym planie zasad dotyczących urządzenia na terenie własnym, prawidłowej wewnętrznej obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej działalności gospodarczej o charakterze usług nieuciążliwych. Organ zaznaczył, że na mocy postanowienia z dnia [...] maja 1994 r. zarządca drogi warunkowo pozytywnie zaopiniował zagospodarowanie działki nr [...], w zakresie lokalizacji budynku mieszkalno-handlowego. Tym postanowieniem skarżący został zobowiązany do urządzenia parkingu na terenie własnym nieruchomości, czego do chwili obecnej nie zrealizował. Z tego względu dojazd oraz parkowanie pojazdów klientów oraz dostawców skarżącego odbywa się poprzez istniejący zjazd (brak właściwych parametrów technicznych przewidzianych dla zjazdów publicznych) z [...] i dalej z wykorzystaniem chodnika na wybrukowaną powierzchnię (o wymiarach: 4m - szerokość, 15m - długość), zlokalizowaną na granicy pasa drogowego, co jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a przy tym stanowi zagrożenie nie tylko dla użytkowników ruchu drogowego, lecz również dla pieszych i rowerzystów. Organ podkreślił, że istniejąca organizacja ruchu, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, zabrania zatrzymywania (parkowania) pojazdów w pasie drogowym, bowiem w km 517 + 572 zlokalizowany jest znak B-36 oznaczający bezwzględny zakaz zatrzymania pojazdu i dotyczy tej strony drogi, po której znak się znajduje. Wobec powyższego w ocenie organu wydanie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów technicznych zjazdu publicznego byłoby akceptacją zaistniałej sytuacji, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza bez urządzonego właściwie wewnętrznego układu komunikacyjnego (brak miejsc parkingowych oraz drogi manewrowej na terenie własnym nieruchomości). Za istotne organ uznał również to, że zezwolenie na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego w związku z planowanym przez skarżącego rozszerzeniem asortymentu prowadzonej działalności handlowej, a przy tym bez zapewnienia właściwego wewnętrznego układu komunikacyjnego, doprowadziłoby do zwiększenia ilości naruszeń przepisów ruchu drogowego. Manewrowanie pojazdami na ciągu pieszym oraz ścieżce rowerowej, czy też zatrzymywanie się klientów skarżącego w miejscach niedozwolonych, z punktu widzenia zarządcy drogi jest niedopuszczalne i niebezpieczne. Powodowałoby to duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego na drodze głównej oraz dla pojazdów włączających i wyłączających się z utwardzonego terenu w strefie obiektu usługowo - handlowego. W efekcie organ, odwołując się do treści § 77 i 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) uznał, że przebudowa zjazdu do parametrów zjazdu publicznego w sytuacji, gdy nie został urządzony wewnętrzny układ komunikacyjny, stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa, któremu zarządca drogi zobowiązany jest przeciwdziałać. Wskazał ponadto, że wyważając interes skarżącego, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszo-rowerowego. W skardze do Sądu na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący J. F.domagając się jej uchylenia w całości podniósł zarzut naruszenia: 1.prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 77 i 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że projekt zjazdu wskazany przez skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa, pomimo że nowy zjazd zaprojektowany na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. rodzi konieczność wjazdu pod prąd wyjazdu i częściowo przez chodnik oraz ścieżkę rowerową dla rowerzystów, nadto nie występują odpowiednie oznaczenia dla innych uczestników ruchu sygnalizujące możliwy ruch pojazdów, co w konsekwencji powoduje uznanie, że projekt zjazdu wnioskowany przez skarżącego stanowi zerowe niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu i jest najbezpieczniejszym rozwiązaniem przebudowy zjazdu z DK[...], 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy, w szczególności wniosku skarżącego i wskazanie w zaskarżonej decyzji, że lokalizacja parkingu przed budynkiem zagraża bezpieczeństwu, podczas gdy skarżący wskazał także drugą lokalizację parkingu, znajdującą się za wybudowanym budynkiem i która to lokalizacja w żadnym stopniu nie zagraża bezpieczeństwu publicznemu, co doprowadziło do wydania decyzji odnoszącej się tylko do jednej części wniosku, bez merytorycznego rozpoznania drugiej lokalizacji parkingu. 3. art. 21 w wz. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz swobody działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. właściciel sąsiedniej nieruchomości o nr [...] W.C. uzyskał decyzję lokalizacyjną wydaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawniającą do przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z DK [...] z zastrzeżeniem, że planowany zjazd publiczny będzie pełnił wyłącznie funkcję wjazdu na przedmiotową nieruchomość bez możliwości wyjazdu. W dniu [...] kwietnia 2017 r. została wydana decyzja zmieniająca wcześniej wydaną decyzję na mocy, której projektowany zjazd miał pełnić funkcję wjazdu oraz wyjazdu. Na podstawie tych decyzji w listopadzie 2017 r. doszło do przebudowy zjazdu do działki nr [...]. Skarżący podniósł, że nie został powiadomiony o treści decyzji, mimo że efektem budowy zjazdu było usunięcie dotychczasowego wjazdu na jego posesję i wybudowanie jednego zjazdu do dwóch działek - należącej do skarżącego, jak również do właściciela działki nr [...]. Przy czym wjazd ten był dostosowany wyłącznie do zjazdu do nieruchomości nr [...]. Skarżący wyjaśnił, że aby dojechać do nieruchomości musi przejechać pod prąd istniejącego wyjazdu, następnie przejechać po pasie dla pieszych oraz drodze rowerowej, które nie posiadają odpowiedniego oznaczenia takiego przejazdu. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku wyjazdu. Dodał, że nie ma on innych możliwości wykonania zjazdu, bowiem zaproponowany we wniosku zjazd jest jedynym możliwym połączeniem z drogą. Natomiast nieruchomość sąsiednia posiada inne alternatywne możliwe połączenie z drogą publiczną. Zdaniem skarżącego jego wniosek został rozpoznany przez organ jedynie częściowo, bez odniesienia się do kwestii parkingu zlokalizowanego za budynkiem. Oświadczył, że jest gotów zrezygnować z parkingu przed budynkiem i poprzestać na jego lokalizacji wewnątrz posesji. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do wydania merytorycznej decyzji bez należytego rozważenia żądania strony, jaki i ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] (klasy GP – droga gówna ruchu przyśpieszonego) do działki nr [...] położonej w M. (prowadzona działalność gospodarcza o charakterze usługowo – handlowym). Postępowanie zakończone tą decyzją zainicjowane zostało pismem skarżącego z dnia [...] października 2018 r., w którym wniósł on o przebudowę istniejącego zjazdu z DK-[...] do działki nr [...] w M. przy ul. [...] w celu dostosowania go do obsługi komunikacyjnej nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Z uwagi zatem na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Z kolei art. 29 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co przy tym istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice ww. uznania administracyjnego, jak stanowi przepis, wyznaczają wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; w § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego. W świetle powyższego, Sąd oceniając zaskarżoną w sprawie decyzję uznał, że decyzja ta choć oparta na właściwych przepisach prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni, nie została poprzedzona wyczerpującym postępowaniem dowodowym - wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne. W sprawie poza sporem jest, że istniejąca organizacja ruchu, na odcinku drogi krajowej DK-[...] ul. [...] w M. w km 517 + 572, zabrania parkowania pojazdów w pasie drogowym, w związku ze zlokalizowaniem znaku zakazu B-36. Słusznie zatem organ uznał, że dojazd i parkowanie pojazdów przed budynkiem przy ul. [...] w M. na wybrukowanej powierzchni zlokalizowanej w pasie drogowym, jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i stanowi zagrożenie nie tylko dla użytkowników ruchu drogowego, ale również dla pieszych i rowerzystów (w pasie drogowym jest zlokalizowany chodnik i ścieżka rowerowa). Organ pominął jednak, że skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. załączonym do wniosku, domagając się przebudowy zjazdu, wskazywał dwa parkingi dla pojazdów w strefie budynku usługowo – handlowego. Pierwszy zlokalizowany przed budynkiem, a drugi znajdujący się tuż za nim. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się wyłącznie do kwestii przebudowy zjazdu na potrzeby parkingu zlokalizowanego przed budynkiem (którego obsługa bez wątpienia odbywa się z naruszeniem przepisów prawa o ruchu drogowym), nie oceniając w żadnym aspekcie możliwości dojazdu do parkingu za budynkiem. Organ poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że brak jest urządzonego wewnętrznego układu komunikacyjnego, podczas gdy skarżący utrzymuje, że układ ten jest urządzony za budynkiem i znajdują się tam także punkty na odpowiednie wykonywanie manewrów. Z załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego wynika, że w budynku usługowo - handlowym należącym do skarżącego znajduje się brama wjazdowa, przez którą możliwy jest dojazd do wewnętrznej części posesji przy ul. [...] i gdzie skarżący jak twierdzi ma możliwość urządzenia wewnętrznego układu komunikacyjnego. Urządzenie takiego parkingu pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w § 27 pkt 2 przewiduje, że potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach własnych, stosując następujące wskaźniki tj. 25 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni użytkowej usług. Rację ma zatem skarżący, że brak rozważenia przez organ zgody na przebudowę zjazdu, tak by możliwa była bezpieczna komunikacja nieruchomości skarżącego z drogą publiczną spowodowało, że skarżący by dojechać do własnej nieruchomości (nie do parkingu zlokalizowanego przed budynkiem w pasie drogowym, ale do części za budynkiem) musiałby przejechać pod prąd istniejącego wyjazdu z nieruchomości sąsiedniej nr [...], a następnie przejechać po chodniku dla pieszych oraz ścieżce rowerowej, co w oczywisty sposób zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Istotne w sprawie jest również to, co uszło uwadze organu, a co podkreśla skarżący, że nie ma on innej możliwości wykonania zjazdu na posesję, bowiem ten zaproponowany we wniosku jest jedynym możliwym połączeniem z drogą publiczną. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że właściciel sąsiedniej działki nie wyraża zgody na korzystanie z wjazdu i wyjazdu urządzonego dla tej działki. Sąd dostrzega przy tym, że skarżący postanowieniem Dyrektora Okręgowego Dróg Publicznych w Warszawie z dnia [...] maja 1994 r. został zobowiązany do urządzenia parkingu na terenie własnym nieruchomości i przez ponad 20 lat nie zrealizował takowego, niemniej okoliczność ta nie może pozbawić skarżącego bezpiecznego wjazdu/ wyjazdu na nieruchomość, na której urządzenie parkingu (za budynkiem) z wewnętrznym układem komunikacyjnym jest w dalszym ciągu możliwe, a sam skarżący deklaruje jego wykonanie i poprzestanie wyłącznie na lokalizacji parkingu wewnątrz posesji. W ocenie Sądu, o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy nie tylko ww. opis okoliczności i ich ocena, ale również pobieżna analiza warunków usytuowania przedmiotowego zjazdu w terenie. W tym aspekcie Sąd zauważa, że akta nie zawierają (poza materiałem zdjęciowym załączonym do sporządzonej w dniu [...] listopada 2018 r,. notatki służbowej) żadnych map obrazujących odległość istniejącego zjazdu dla działki sąsiedniej do nieruchomości skarżącego. Jedyna mapa to ta, którą przedłożył skarżący z zaproponowanym przez siebie wariantem wjazdu i planem rozbudowy istniejącego budynku usługowo – handlowego. Za uzasadnione w tej sytuacji należało uznać zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że wniosek skarżącego został rozpoznany jedynie częściowo. W efekcie decyzja organu i stanowisko, że przebudowa zjazdu do parametrów zjazdu publicznego w sytuacji gdy nie został urządzony wewnętrzny układ komunikacyjny, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, zapadła z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że skarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, a to uzasadnia stwierdzenie, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi i ocenić czy możliwa jest przebudowa zjazdu, tak by parking wyznaczony na terenie własnym skarżącego miał bezpieczne połączenie z drogą krajową. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia jego płynności. Zagrożenie to będzie tym większe, im wyższe natężenie ruchu będzie występować na drodze. Sąd nie ma też wątpliwości, że przebudowa zjazdu winna być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa dotyczących bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale też - wymogów związanych z klasą drogi. Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Niemniej, powyższe nie zwalnia organu od wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji – w przypadku decyzji odmownej - jednoznacznego wskazania przyczyn, dla których wnioskowana przebudowa zjazdu nie jest możliwa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 wymienionej ustawy uwzględniając wysokość wpisu sądowego, koszty zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa.