I GSK 1318/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 08 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 262/16 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 262/16 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyllił zaskarżone postanowienie. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w zakresie w jakim Sąd I instancji tylko uchylił zaskarżone postanowienie a nie stwierdził jego nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, iż Sąd I instancji naruszył prawo procesowe - w rozumieniu przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 roku, sygn. akt I OPS 10/09 - a mianowicie: 1) art. 141 § 4 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakichkolwiek rozważań przemawiających za zasadnością zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak też nieustosunkowanie się w jakimkolwiek zakresie do argumentacji podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji wyroku z dnia 21 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 1855/13, mimo że judykat ten wprost został przywołany w uzasadnieniu skargi jako przemawiający przeciwko wykładni przyjętej ostatecznie przez Sąd I instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na tym, że stwierdzając przedmiotową wadę zaskarżonego aktu Sąd nie uznał jej za przejaw rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji poprzestał na jego uchyleniu miast stwierdzić jego nieważność. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które jednak okazały się być nieuzasadnione. Na wstępie wskazać należy, że w skardze kasacyjnej jej autor w najmniejszym zakresie nie wykazał, że naruszenie powołanych przepisów regulujących procedurę mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w istocie oznacza, że ten środek zaskarżenia nie spełniał wymogów przewidzianych art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał jednak zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty. Niezasadny okazał się być zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakichkolwiek rozważań przemawiających za zasadnością zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak też nieustosunkowanie się w jakimkolwiek zakresie do argumentacji podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji wyroku z dnia 21 listopada 2014 roku, sygn. akt IOSK 1855/13, mimo że judykat ten wprost został przywołany w uzasadnieniu skargi jako przemawiający przeciwko wykładni przyjętej ostatecznie przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów postępowania administracyjnego regulujących zasady doręczania pism. Konsekwencją zaś dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por.: wyrok NSA z dnia: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Dodać również należy, że powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże w tej sprawie i nie ma on charakteru wiążącego w sposób przewidziany dla uchwały w art. 269 p.p.s.a. Niezasadne jest również zarzucanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w jakimkolwiek zakresie do argumentacji podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 1855/13. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji na stronach 2 - 4 zawiera wyczerpującą argumentację w zakresie wykładni przepisów regulujących zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, a zatem materii, do której odnosi się wskazane wyżej orzeczenie, która jednak nie pokrywała się ze stanowiskiem w nim zaprezentowanym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie dokonał analizy tej sprawy z perspektywy postanowień art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy zarzut, że Sąd I instancji nie rozważał zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien odnosić się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej zarzucił niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakichkolwiek rozważań przemawiających za zasadnością zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomijając całkowicie to, że przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, a ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów. W tym przypadku może chodzić o przepisy regulujące zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, co Naczelny Sąd Administracyjny jedynie przypuszcza. Przepisów regulujących zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym w treści skargi kasacyjnej nie wskazano oraz nie zarzucono ich naruszenia. Niezasadny jest również zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na tym, że stwierdzając przedmiotową wadę zaskarżonego aktu Sąd nie uznał jej za przejaw rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji poprzestał na jego uchyleniu miast stwierdzić jego nieważność. Ustosunkowując się do tak skonstruowanego zarzutu, mając na uwadze również uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zasadzie nie wiadomo jakiego konkretnie przepisu prawa dotyczyć ma naruszenie kwalifikowane (rażące naruszenie). Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu prowadzi rozważania na temat przesłanek rażącego naruszenia prawa, czyni to jednak w całkowitym oderwaniu od jakiegokolwiek przepisu (procesowego lub materialnego), co w konsekwencji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego zweryfikowanie w tym zakresie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Zauważyć należy, że w petitum skargi kasacyjnej w analizowanym zarzucie wskazano również na naruszenie art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor w żaden sposób nie wskazał na czym miało polegać naruszenie tego przepisu prawa, w tym także nie wykazał, że to ten przepis został naruszony w sposób rażący. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.