II SA/Bk 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O. decyzją z dnia [...].10.2018 r. ustalił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. (zwanej: skarżącą) opłatę stałą w wysokości 11583 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia głębinowego "K." za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. Organ brał pod uwagę pozwolenie wodno-prawne z dnia [...].12.2010 r. zmienione dnia [...].04.2018 r. decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w O.. Organ wyjaśnił, że skarżąca miała ustaloną opłatę stałą w kwocie 16526 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "K." za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. na podstawie informacji rocznej z dnia 26.02.2018 r. Uiściła dwie raty za I i II kwartał 2018 r. określone w w/w informacji rocznej. Jednakże opłata za rok 2018 podlegała weryfikacji, ponieważ skarżąca otrzymała (na swój wniosek) nowe pozwolenie wodno-prawne. Decyzją z dnia [...].04.2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w O. zmienił decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...].12.2010 r. na pobór wód podziemnych z ujęcia głębinowego "K." w zakresie dotyczącym dopuszczalnych ilości pobieranej wody. W decyzji z dnia [...].04.2018 r. określono pobór wody w ilości: max ilości m3 na sekundę Q = 0,047 m3/s, średnią ilość m3 na dobę Q = 1985 m3/d, dopuszczalną ilość m3 na rok Q = 724768 m3/rok. Określenie wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Decyzja z dnia [...].04.2018 r. stała się ostateczna dnia [...].05.2018 r. Opłata została wyliczona następująco: - iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach 138 dni (od 1.01.2018 r. do 18.05.2018 r.) i max poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 326 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,090555556 m3/s co wynosi 6248 zł na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia ....12.2010 r., ważnej do dnia [...].05.2018 r. w zakresie ilości pobieranej wody oraz - iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach 227 dni (od 19.05.2018 r. do 31.12.2018 r.) i max poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,047 m3/s co wynosi 5335 zł na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w O. z dnia [...].04.2018 r. Łączna kwota za rok 2018 wyniosła 11583 zł i została rozłożona na 4 raty, przy czym organ uwzględnił wpłacone uprzednio kwoty, wynikające z informacji rocznej, za I i II kwartał 2018 roku. Odwołanie od w/w decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w O. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Skarżąca nie zgodziła się z tym, że organ wyliczył opłatę stałą biorąc pod uwagę współczynnik poboru wody wyrażony w m3/s wynoszący 0,047. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadza do ustalenia opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego dopuszczalnego poboru wody w skali roku. Wskaźnik sekundowy wyliczony z Q rocznego wynosi 0,023 m3/s. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji decyzję z dnia [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r., a w szczególności art. 271 ust. 2 oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Organ wyjaśnił, że naliczenie opłaty przy uwzględnieniu współczynnika sekundowego było zgodne z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Poszczególne wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym służą różnym celom i nie jest możliwe ich przeliczenie np. wskaźnika sekundowego na roczny i odwrotnie. W obecnym stanie prawnym, ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym Q max/sekundowego następuje na podstawie wydajności zastosowanych urządzeń do poboru wód podziemnych, a więc wydajności pomp głębinowych. Wydajność pomp głębinowych odzwierciedla presję na zasoby wodne. Zastosowanie pomp o dużej wydajności może sprawić, że dozwoloną średniodobową ilość wód zakład pobierze w ciągu kilku minut. Fakt, że opłata stała za okres 1.01 – 18.05.2018 r. obliczona została z maksymalnej godzinowej ilości ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym – decyzji z dnia [...].12.2010 r. – wynikała z okoliczności, że pozwolenia wodnoprawne wydawane na podstawie ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, nie były dostosowane do obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 roku. Zdaniem organu zastosowany przepis art. 271 ust. 2 nie wymaga interpretacji, bo jest jednoznaczny. Przedsiębiorstwo reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w części – co do kwoty 2724,50 zł, tj. w zakresie ustalającym opłatę ponad 13801,50 zł. Wniosło o uchylenie decyzji w tej części i zastosowanie do obliczenia opłaty rocznej współczynnika sekundowego poboru wód podziemnych o wysokości 0,023m3/s ustalonego przy uwzględnieniu maksymalnej ilości poboru wód z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w skali roku, tj. wyliczonego przy uwzględnieniu maksymalnej ilości rocznego poboru 724768 m3/rok. Skarżąca wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła decyzji naruszenie: I. przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 7a k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia wątpliwości prawnych, co do zastosowania przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo Wodne, który wprost nie określa sposobu ustalania wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych dla obliczenia stałej opłaty rocznej za pobór wód podziemnych, a organ przyjął maksymalny wskaźnik sekundowy z pozwolenia wodnoprawnego i uczynił to bez uwzględnienia określonego w tym pozwoleniu maksymalnego rocznego limitu poboru wód podziemnych. Skarżąca podniosła, że w pozwoleniu wodnoprawnym zawarte są trzy wskaźniki obowiązujące skarżącą: sekundowy, dobowy i roczny dopuszczalny. Wywiodła, że wszelkie wątpliwości do sposobu zastosowania przepisów, na podstawie których oblicza się opłaty i ciężary publiczno-prawne powinny być interpretowane na korzyść zobowiązanego, a nie wynikać z dowolnego interpretowania przepisów je stanowiących - także w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne i zastosowaniem ustawy Ordynacja podatkowa - rodz. III, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji, która nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz wyboru sposobu obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych; II. przepisów prawa materialnego: - art. 271 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 4 oraz 303 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych jako maksymalny sekundowy współczynnik określony w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu decyzji skarżąca podniosła, że wykładnia przepisu art. 271 ust 2 ustawy Prawo wodne dokonana przez organ jest nielogiczna i niezgodna z celowościową wykładnią tego przepisu. Obowiązek fiskalny powinien dotyczyć i łączyć się zawsze z faktyczną ilością wód możliwą do poboru w okresie roku określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. Interpretacja wskazanego przepisu powinna uwzględnić to, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. zaliczają opłaty za usługi wodne do danin publicznych. Zgodnie z treścią art. 300 ustawy Prawo wodne, do ponoszenia opłat za usługi wodne, stosować należy odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Tak więc charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów nie może być dowolna i prowadzić do rozstrzygania wątpliwości co do treści przepisów na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącej organ powinien był uwzględnić sekundową ilość m3 wody jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wynikającą z rocznego limitu poboru wód podziemnych określoną w pozwoleniu. Zastosowanie przez organ maksymalnej sekundowej ilości jest niedopuszczalne, zakłada bowiem naruszenie wymogów pozwolenia wodnoprawnego rodzące konieczność opłaty podwyższonej określonej w art. 280 pkt 2 lit. a ustawy Prawo wodne. Organ powinien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony, zgodnie z art. 7 a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organ słusznie wyjaśnił, że opłata stała za usługi wodne ma charakter niezmiennej, ryczałtowej kwoty o ustalonej wysokości. Wynika ona z możliwej do realizacji presji na środowisko, powstającej podczas korzystania z wód, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W przypadku poboru wód podziemnych wynika ona z maksymalnej możliwej do pobrania ilości wód podziemnych wyrażonej w m3/s, w związku z czym jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych w ciągu roku. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Art. 403 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy stanowi o tym, jakie parametry ustala się w pozwoleniu wodnoprawnym co do ilości pobieranej wody. Jest to maksymalna ilość w m3/s średnia ilość w m3 na dobę i dopuszczalna ilość w m3 na rok. Art. 271 ust. 2 koresponduje z art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy gdyż nakazuje uwzględniać wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym. W przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, nie ma wątpliwości, który z parametrów powinien być uwzględniony na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości pobranej wody wyrażonej w m3/s. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...].04.2018 r. zostało wydane na podstawie nowej ustawy Prawo wodne z 20.07.2017 r. i zawiera parametry, zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Pozwolenie wodnoprawne zostało zmienione na wniosek skarżącej i określiło parametry zgodnie z wolą skarżącej (art. 562 ustawy). Zatem nie sposób kwestionować ilości poboru wody z ujęcia "K." wskazaną przez stronę jako maksymalną ilość m3 na sekundę wynoszącą Q = 0,047. Za tak określoną ilość została naliczona opłata według wskazań z art. 271 ust. 2 ustawy oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że sposób ustalenia współczynnika sekundowego dla obliczenia opłaty stałej nie wynika wprost z art. 271 ust 2 ustawy. Jak wyżej wskazano, przepis art. 271 ust 2 ustawy koresponduje z przepisem art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który był podstawą do wydania obowiązującego stronę pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].04.2018 r. Z żadnego przepisu nie wynika, że sekundowy pobór wód zawsze powinien być ograniczony wielkością rocznego poboru (wskaźnik sekundowy wyliczony z limitu rocznego poboru wynosi 0,023 m3/s i taki, wg skarżącej winien być zastosowany). W ocenie Sądu, akurat ten zarzut nie może odnieść pożądanego skutku wobec zaskarżonej decyzji o naliczeniu opłaty stałej. Ilość pobieranych wód podziemnych była przedmiotem innej decyzji – pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].04.2018 r. Parametry ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym wiązały organ przy naliczaniu opłat. Dlatego, poza kognicją organu pozostaje ocena, czy zawarte, w decyzji z dnia [...].04.2018 r., parametry poboru wody podziemnej: maksymalny sekundowy i średniodobowy będą mieściły się w dopuszczalnym limicie rocznym. Jak słusznie stwierdził organ, tych parametrów nie należy matematycznie łączyć ze sobą, bo każdy z nich służy innemu celowi i nie należy dokonywać ich wzajemnych przeliczeń. Opłata stała ma charakter ryczałtowy, można powiedzieć abstrakcyjny, co oznacza, że nie jest związana z faktyczną ilością poboru wód dokonaną w ciągu roku. Faktyczny pobór wód podlega opłacie zmiennej, ustalonej w oparciu o art. 272 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły przepisów postępowania ani też prawa materialnego, wydając zaskarżoną decyzję. Natomiast wykładnia art. 271 ust. 2 ustawy, na tle rozpatrywanego stanu faktycznego, nie budziła wątpliwości, co też nie wymagało zastosowania art. 7 a § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że Przedsiębiorstwo zaskarżyło do Sądu tylko część decyzji dotyczącej wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych za okres od 15.05. do 31.12.2018 r. Opłata za okres wcześniejszy była naliczona "korzystniej" dla strony, gdyż pozwolenie wodnoprawne, będące podstawą do tego naliczenia, zostało wydane na podstawie przepisów tzw. starego prawa wodnego. W tym miejscu, w ocenie Sądu, należy doszukiwać się różnicy w odniesieniu do prawidłowości naliczania opłat za korzystanie z wód. Pozwolenia wodnoprawne wydawane na podstawie ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1121) nie były dostosowane do przepisów obecnie obowiązujących ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne, w tym także do przepisu art. 271 ust. 2 o naliczaniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Pozwolenia wodnoprawne zawierały inne parametry do mierzenia poboru wody: Q max/godzinowe, Q średniodobowe. Nie zawierały współczynnika sekundowego. W niniejszym przypadku była to uprzednia decyzja z dnia [...].12.2010 r. Stąd też doszło do szeregu trudności interpretacyjnych w zakresie naliczania opłat za pobór wód, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Składowi orzekającemu znane są wyroki sądów administracyjnych, generalnie uchylające decyzje organów o naliczeniu opłat stałych za pobór wód, np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24.04.2019 r. – II SA/Łd 197/19, WSA w Gdańsku z dnia 30.01.2019 r. – II SA/Gd 694/18, WSA w Poznaniu z dnia 12.06.2019 r. – IV SA/Po 171/19. W sprawie niniejszej występuje odmienny stan faktyczny niż wynikający z podobnych spraw. Decyzja – pozwolenie wodnoprawne została wydana na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne i zawiera parametry określone w art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, co koresponduje z przepisem art. 271 ust. 2 nowej ustawy Prawo wodne. Dlatego literalna wykładnia tych przepisów jest wystraczająca w sprawie niniejszej. Natomiast ustalanie opłat według przepisów nowej ustawy (tu: art. 271 ust. 2), ale w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie starej ustawy Prawo wodne z dnia 18.07.2001 r. (nie obowiązującej) nie znajduje spójności. Stąd też powstały trudności interpretacyjne, na co zwróciły uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 25.10.2018 r. – II SA/Bk 330/18 i z dnia 13.09.2018 r. – II SA/Bk 354/18. Sądowi znane są wyroki WSA w O. m.in. w sprawach o sygn.. II SA/Ol 431 – 432/19, gdzie w sprawach analogicznych do niniejszej Sąd uchylił zaskarżone decyzje przyjmując wykładnię, że art. 271 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w części zdania: "... z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych" nakazuje kierować się określonym rocznym limitem poboru wód. Skład orzekający, w niniejszej sprawie, nie zgadza się z taką interpretacją, ponieważ zaprzecza spójności przepisów art. 271 ust. 1 pkt 2 i art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy i wkracza w meritum decyzji – pozwolenia wodnoprawnego, określającego ilości pobieranych wód ustalonego na podstawie operatu wodnoprawnego (art. 400 ust. 8). Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).