I SA/Wa 719/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz odwołującego się odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...] , obręb [...] , ozn. jako działka nr [...] pow. [...] m2 oraz działka nr [...] pow. [...] m2, przejętą z mocy prawa przez województwo [...] pod inwestycję drogową. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...] na odcinku [...], odcinek A: granica miasta [...] -węzła [...] o długości 1,4 km". Decyzją tą objęta została m.in. stanowiąca własność M. W., położona w [...], gmina [...] nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i [...], z których w następstwie ww. decyzji wydzielone zostały działki nr [...] i [...], znajdujące się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji drogowej. Tym samym z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dna 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", część nieruchomości obejmująca wydzielone działki stała się własnością województwa [...] z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna. Działki te, wedle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2005 r. nr [...], położone były na obszarze przeznaczonym pod komunikację – drogę główną (symbol KG). W ich otoczeniu znajdowały się natomiast tereny zabudowy mieszkalnej oraz usługowe, a także ww. droga wojewódzka nr [...]. Na działkach znajdowało się ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych na podmurówce. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z [...] lipca 2018 r, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., powołując się na art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu na rzecz M.W. odszkodowaniu w kwocie 20.227,20 złotych. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Zarząd Województw [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawą ustalenia odszkodowania była wartość odtworzeniowa nieruchomości, (a więc suma wartości wartość rynkowej gruntu oraz ustalonej w podejściu kosztowym wartości znajdujących się na nim naniesień) określona przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. w operacie szacunkowym z [...] listopada 2017 r. na łączną kwotę 19264 złotych, powiększona o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości (stosownie do art. 18 ust.1 pkt 1 specustawy drogowej). Ustalając wartość gruntu, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej na kwoty odpowiednio 234,40 i 13.220,16 złotych (w odniesieniu do każdej z wycenianych działek) rzeczoznawca przyjęła w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, zrealizowane na runku regionalnym (woj. [...]), ze względu na brak odpowiedniej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomościami na rynku lokalnym. W wyodrębnionych do porównania 17 transakcjach cena średnia 1 m2 tego rodzaju gruntów wynosiła 35,62 złotych (przy cenie minimalnej 26,29 złotych, a maksymalnej 50,51 złotych). Finalnie zaś wartość 1 m2 szacowanego gruntu wyceniona została na 46,88 złotych. Znajdujące się na gruncie obiekty budowlane w postaci ogrodzenia (w wysokości odpowiednio 2663,26 i 5546,11 złotych) oszacowała metodą kosztów odtworzenia przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Oceniając wartość dowodową tego operatu organy uznały go za prawidłowy, a tym samym mogący stanowić dowód w sprawie. Wojewoda zauważał przy tym - w ślad za rzeczoznawcą - iż w rozpoznawanej sprawie ustanowiona w art. 134 u.g.n, zasada korzyści nie znajduje zastosowania. Bowiem nieruchomości, za które ustalono odszkodowania były w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczone pod drogi, a tym samym charakteryzują się tożsamym przeznaczeniem z celem ich przejęcia wynikającym z tejże decyzji. Na powyższą decyzję M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie 1 § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: "rozporządzenie z 2004 r.", poprzez jego niezastosowanie i oparcie decyzji, jak też decyzji pierwszoinstancyjnej, na operacie szacunkowym przygotowanym przez rzeczoznawcę z pominięciem jego treści: "wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych": Zdaniem skarżącego ww. przepis rozporządzenia jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, gdyż służy to w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego właściciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwoływał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SA/Gl 1420/14. Wskazywał przy tym, że wartości rynkowe nieruchomości mieszkalnych i usługowych w sąsiedztwie obu działek na dzień wydania kwestionowanej decyzji przekraczały kwotę 200 złotych za m2. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, celem umożliwienia dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, uwzględniającego wszystkie dotychczas podnoszone zarzuty i uwagi, z poszanowaniem ust. 4 § 36 rozporządzenia z 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zakwestionowaną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu na rzecz M. W. odszkodowania, za przejętą z mocy prawa przez województwo [...], w trybie przepisów specustawy drogowej nieruchomość, położoną w [...], gm. [...], oznaczoną jako działki nr [...] (pow. 5 m2) oraz nr [...] (pow. 282 m2) i zobowiązującą do wypłaty odszkodowania Zarząd Województwa [...]. Materialnoprawną podstawą tych decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa, która z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowi sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie więc z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Ustęp 2 § 36 stanowi zaś, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia, "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Do tej ostatniej regulacji odwoływała się rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją operacie szacunkowym z [...] marca 2018 r., a to z uwagi na przeznaczenie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przejętej nieruchomości pod drogę główną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (miarodajnym dla czynienia w tym zakresie ustaleń, ze względu na treść art. 154 ust. 1 u.g.n.), uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. W związku z czym w oparciu o analizę rynku lokalnego (obejmującego gminę i powiat), a w dalszej kolejności rynek regionalnego (obejmującego województwo) z uwagi na brak odpowiedniej liczby transakcji na rynku lokalnym wyodrębniła ona 17 transakcji nieruchomościami drogowymi, na podstawie których w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, oszacowała wartość przejętego gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] odpowiednio na kwoty: 498 zł i 18.766 zł - przy cenie jednostkowej 46,88 zł/m2, która to cena przewyższała średnią cenę uzyskiwaną na rynku za tego rodzaju nieruchomości (35,62 zł/m2). Taki sposób podejścia do wyceny gruntu kwestionuje skarżący. Wywodzi mianowicie, że ustalenie wartości rynkowej przejmowanych gruntów przeznaczonych w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, powinno nastąpić w oparciu transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów do nich przyległych. Wnikać ma to zaś z brzmienia § 36 ust. 4 przywoływanego wyżej rozporządzenia. Przy czym skarżący przy jego interpretacji dominujące znaczenie, jak się wydaje, przypisuje wyłącznie pierwszej części przepisu: "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych," Wskazuje na to wyboldowanie w skardze tego fragmentu przepisu Takie podejście do rekonstruowania normy prawnej w nim zwartej uznane być musi jednak za błędne. Oparte jest bowiem na niedopuszczalnym założeniu, że fragment przepisu, rozpoczynający się w tym wypadku od słów "chyba że" , następujących po zacytowanej wyżej części zdania, jest zbędny, a tym samym nie ma jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Tymczasem to właśnie posłużenie się tym zwrotem w redakcji przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, skonstruowanego w formie formę zdania złożonego (uzupełnionego dodatkowo zdaniem odsyłającym do odpowiedniego stosowania wcześniejszych jego jednostek redakcyjnych), ma fundamentalne znaczenie dla zrekonstruowania jego treści normatywnej. Spójnik złożony "chyba, że" oznacza wszak, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Zatem zgodnie z nim, tylko brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych powoduje, że otwiera się możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Odwoływanie się do poglądu prawnego prezentowanego w przywoływanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 kwietnia 2015 r. II SA/Gl 1420/14 jest w tym wypadku o tyle nietrafne, że wyrok ów został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 czerwca 2017 r. I OSK 2311/15 (lex nr 2442346), a pogląd sądu pierwszej instancji zakwestionowany. Był on zresztą odosobniony. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie administracyjnym, uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym ww. regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r. I OSK 1831/13, lex 1773582; z 21 czerwca 2017 r. I OSK 2699/15 r lex nr 2480416). Skoro zatem regułą ustalania wartości nieruchomości przejętych (wywłaszczonych) w trybie specustawy drogowej, przeznaczonych w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, są ceny nieruchomościami drogowymi, to oszacowanie wartości gruntów o w oparciu o te transakcje (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie) – wbrew temu co twierdzi skarżący – nie narusza prawa. Formułowany zaś w tym względzie zarzut pozostaje chybiony. Ze względu zaś na przeznaczenie drogowe przejętej nieruchomości, wskazywane w skardze ceny jakie uzyskują grunty o odmiennym przeznaczeniu (mieszkaniowym, usługowym), nie mogą dyskwalifikować sporządzonej wyceny. Innych zarzutów względem operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie skarżący nie podnosi. Sąd istotnych wad operatu również nie dostrzega. Przyjęte przez rzeczoznawcę w procesie wyceny założenia i zastosowana metodologia są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego, a sam operat także pod względem formalnym odpowiada prawu. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny, nie zawierał przy tym niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Stosując przy jego sporządzeniu podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca dysponowała odpowiednio wyselekcjonowanym rynkiem transakcji nieruchomościami podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., obejmującym ponad 10 transakcji nieruchomościami, czego z kolei wymagał § 4 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia z 2004 r., zgonie z którym do porównań przy tej metodzie przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sposób wyceny znajdujących się na gruncie naniesień z punktu widzenia zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. i § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz art. 135 ust. 4 u.g.n. także nie budzi zastrzeżeń. W tej sytuacji dysponując takim dowodem organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).