II SA/Rz 542/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skarg B. O., I. B., J. B. i P. W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. O. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/, na rzecz skarżącego P. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz I. B. i J. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg J.B. i I.B., B.O. oraz P.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium"), z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz"), decyzją z dnia [..] sierpnia 2018 r. nr [..] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą zewnętrzną" na działkach nr ew. 147/3,147/4 i 146/22 i części działki nr ew. 146/20 położonych w miejscowości M., gmina [...] na rzecz A.M. (dalej: "Wnioskodawca"). Organ I instancji wskazał, iż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obszarze, gdzie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania dokonano analizy wniosku w zakresie warunków i zasad zagospodarowanie terenu oraz jego zabudowy oraz ustalono stan faktyczny i prawny terenu objętego inwestycją. W konsekwencji powyższych działań stwierdzono, że ustalone warunki nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie ładu przestrzennego, planowanego uzbrojenia terenu oraz zasad dostępu do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P.W.i i M.W., B.O. i J.L. oraz J.B.i I.B. zarzucając nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności, w zakresie lokalizacji zabudowy szeregowej, błędne przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej, brak odpowiedniej drogi dojazdowej, zaniechanie wskazania położenia zbiornika retencyjnego i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i jednocześnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do J.B. i I.B. Kolegium wyjaśniło materialnoprawną podstawę decyzji, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wynikający z tej regulacji obowiązek przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"). Wskazało, że w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalono, że wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki na analizowanym obszarze wynosi od około 2% do około 44%, a w wynikach analizy i postanowieniach zaskarżonej decyzji przyjęto, że łączna powierzchnia zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych, nie może stanowić więcej niż 44% areału terenu inwestycji. W wydanej decyzji podano, iż maksymalny wskaźnik uzasadniony zostaje charakterem zabudowy szeregowej. Wprawdzie parametru tego nie ukształtowano poprzez wyliczenie średniej wielkości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego, ale odstępstwo od tej zasady jest zgodne z § 5 ust. 2 Rozporządzenia, bowiem wynika z analizy i uzasadnienia decyzji, które zawierają uzasadnienie przyjęcia maksymalnego wskaźnika oraz wskazanie, że taki parametr nie skutkuje dysharmonią w planowaniu na terenie objętym intensywną zabudową mieszkaniową. Co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, odnośnie do zarzutu naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepisów powiązanych Kolegium wyjaśniło, że nie podlegają one bezpośredniemu zastosowaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zagadnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej badane są w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę, natomiast w zakresie ustalenia warunków zabudowy ocenie organów planistycznych podlega jedynie fakt istnienia drogi wewnętrznej. W zakresie zarzutów dotyczących zakresu analizy, jak również ustalenia możliwości zabudowy szeregowej Kolegium wyjaśniło, że pojęcie sąsiedztwa urbanistycznego nie jest i nie może być rozumiane wąsko, a więc w taki sposób, że nowa zabudowa musi odpowiadać w zakresie funkcji i rodzaju tylko takiej zabudowie, która znajduje się na działkach bezpośrednio graniczących. Wystarczające w tym zakresie jest odnalezienie w obszarze analizowanym określonych cech zagospodarowania lub zabudowy (np. określonych wartości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), które z jednej strony nawiązują do cech planowanej inwestycji, z drugiej zaś - pozwalają na jej wkomponowanie w istniejący stan zagospodarowania obszaru analizowanego, bez naruszenia ładu urbanistyczno- architektonicznego. Powyższy pogląd znajduje pełne potwierdzenie w aktualnym i dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmują szerokie rozumienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W stosunku do odwołania wniesionego przez J. i I. B., Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, gdyż odwołującym nie została doręczona decyzja, a w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., odmówiono im statusu strony postępowania. J.i I.B. we wniesionym odwołaniu nie wykazali interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W skardze na opisaną decyzję J. i I.B. zaskarżając ją całości zażądali uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżących. Podnieśli również zarzuty naruszenia prawa materialnego. B.O. w skardze zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 [w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia , a także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmownej w sprawie przedmiotowego wniosku oraz przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej w tym kosztów wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych; w ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji. P.W. w skardze zaskarżył decyzję Kolegium w całości i zażądał uchylenia decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust 1, art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, jak również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn, które Sąd wziął po rozwagę z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018, poz.1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). I. Stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą zewnętrzną" na działkach szczegółowo we wniosku opisanych (k. 32 akt adm.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2018 r. wraz załączoną do niego "analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Zarówno projekt decyzji, jak i załączona do projektu analiza, zostały opatrzone wyłącznie pieczęcią działającego z upoważnienia Burmistrza – Zastępcy Burmistrza oraz jego podpisem (k.40 – 46). Dysponując projektem decyzji, Zastępca Burmistrza w dniu [...] maja 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z zamierzeniem inwestycyjnym oraz o możliwości zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń i wniosków (k. 56). Z akt wynika również, że wpłynęły zastrzeżenia co do inwestycji oraz wniosek J.B. i I.B. "o uznanie za stronę postępowaniu". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Zastępca Burmistrza, odmówił uznania za stronę postępowania J.B. i I.B. (k. 81). Następnie, po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 85), decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] organ ustalił warunki zabudowy na objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta wraz z załącznikami, została podpisana również przez Zastępcę Burmistrza - działającego z upoważnienia Burmistrza. II. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy u.p.z.p. Z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 u.p.z.p. mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków: 1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212); 2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.); 3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650); 4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5. Stosownie do § 3 pkt 1 w zw. § 9 pkt 1 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 2 Rozporządzenia). Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. III. Z przedstawionego w punkcie I uzasadnienia stanu faktycznego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak i będąca jego załącznikiem analiza urbanistyczna, nie zostały sporządzone przez osobę legitymującą się uprawnieniami, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Na dokumentach tych widnieje jedynie pieczęć Zastępcy Burmistrza i jego podpis. Brak jest natomiast pieczęci i podpisu osoby, o której mowa w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. a Zastępca Burmistrza nie wykazał, że posiada takie kwalifikacje. Okoliczność ta przesądza o naruszeniu wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uznania wadliwości analizy urbanistycznej, która na skutek sporządzenia przez nieuprawnioną osobę nie zyskała waloru dokumentu urzędowego ani środka dowodowego w kontrolowanym postępowaniu, jest wadliwość wszelkich ustaleń poczynionych w postępowaniu. W rezultacie całe postępowanie dotknięte jest wadą, która obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji, bez konieczności a nawet możliwości odnoszenia się do zarzutów skarg. Kolegium nie dostrzegło tej zasadniczej wady i rozpoznało odwołania w oparciu o "analizę" sporządzoną przez osobę nieuprawnioną co oznacza, że wszystkie rozważania tego organu są również wadliwe. IV. Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji powierzy sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną osobie legitymującej się stosownymi uprawnieniami. Dopiero tak sporządzone dokumenty będą mogły stanowić podstawę do oceny zamierzenia inwestycyjnego pod kątem spełnienia wymagań przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo sporządzona analiza pozwoli również ustalić krąg stron postępowania a na etapie ewentualnego postępowania odwoławczego ocenić, czy wszyscy wnoszący odwołania mają przymiot stron w tym postępowaniu. To ostatnie stwierdzenie dotyczy nie tylko ewentualnego odwołania wniesionego J.B. i I.B., ale również odwołania wniesionego przez J.L., które przez Kolegium zostało rozpoznane. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchylaniu, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.