IV SA/Wa 1175/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej organ), po rozpatrzeniu reklamacji Burmistrza Miasta M. ( dalej skarżący) od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...] [...],[...] [...] z dnia [...] lutego 2019r., określił dla Urzędu Miasta M. za okres [...]. opłatę zmienną w wysokości 10 197 PLN za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarty system kanalizacyjny pochodzący z powierzchni 12,00 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni dróg i parkingów wchodzących w skład ulicy [...] po ich uprzednim oczyszczeniu. Stan sprawy był następujący : W dniu [...] lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło dla Urzędu Miasta M. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 10 197 PLN za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarty system kanalizacyjny pochodzący z powierzchni 12,00 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni dróg i parkingów wchodzących w skład ulicy M. po ich uprzednim oczyszczeniu. Skarżący złożył reklamację, w której nie zgodził się z taką wysokością i sposobem naliczenia opłaty. Podniósł, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w przesłanej informacji zastosowało błędny sposób obliczenia opłaty zmiennej, który pomija fakt, iż jednostkowa stawka opłaty odnosi się do roku oraz wbrew przepisowi, o którym mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego do wzoru przyjęło składową czasu wyrażoną w kwartale, a nie czasu "wyrażonego w latach". Zdaniem skarżącego kwartał stanowi 1/4 okresu, o którym mowa w art. 272 ust 5 Prawa wodnego tj. roku. Organ nie uznał reklamacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wysokość opłaty została określona przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) i naliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (wyrażonych w m3) i czasu (kwartał). W celu wyliczenia wysokości opłaty zmiennej zgodnie z literą prawa należało zdaniem organu ilość odprowadzanych wód pomnożyć przez wartość jednostkowej stawki stawkę opłaty zmiennej czyli 0,75 zł (za 1 m3/rok) oraz czasu (jednego kwartału - czyli 1) co w efekcie daje: 13596,00 * 0,75 * 1 = 10 197, PLN. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Miasto M. zaskarżając ją w całości i zarzucając : 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) — zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust 1 pkt 5 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie polegające na błędnym oznaczeniu w zaskarżonej decyzji jako strony postępowania "Urzędu Miasta M.", podczas gdy stroną postępowania było "Miasto M."; b) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, który jest podstawą określenia opłaty zmiennej będącej przedmiotem sprawy oraz wskazaniu przepisu, który w sprawie nie mógł mieć zastosowania; c) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, w szczególności nie wskazuje dowodów, na których oparł się Organ dokonując ustaleń faktycznych i nie zawiera oceny ich wiarygodności, a także nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie zawiera stanowiska Organu co do argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania w zakresie wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; d) art. 7a § 1 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do normy prawnej wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który jest podstawą obliczenia opłaty zmiennej określonej zaskarżoną decyzji, podczas, gdy przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku i określenie wysokości daniny publicznej, a w takich przypadkach wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty i ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu (tj. kwartał = 1), podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach" co przy kwartalnym okresie rozliczeniowym stanowi wartość "1/4", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i określenie opłaty zmiennej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna. Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości 2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 tj.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla Urzędu Miasta w M. za okres [...]. opłatę zmienną w wysokości 10 197 złotych za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarty system kanalizacyjny pochodzący z powierzchni 12,00 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni dróg i parkingów wchodzących w skład ulicy M. po ich uprzednim oczyszczeniu. Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zgodnie natomiast z § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyjęcia, przy przewidzianym w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty zmiennej, jednostki czasu, tj. kwartału czy 1 roku. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r., zatem opłata zmienna została obliczona przez organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (w okresie objętym decyzją tj. w kwartale, wyrażonych w m3) i jednostki czasu (przyjętego jako kwartał). Skarżący wyraził stanowisko, że opłata zmienna powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty i ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu, który przy kwartalnym okresie rozliczeniowym stanowi wartość "1/4", bowiem jednostką jest 1 rok. Sąd podzielił stanowisko organu, jednocześnie uznając za niezasadne zarzuty skargi. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit.a) Prawa wodnego). Stosownie do art. 272 ust. 5 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach. Skoro powołany przepis przewiduje stawkę jednostkową opłaty za faktyczne zużycie w danym okresie, a opłata ma wymiar odpowiadający temu okresowi, to na akceptację zasługuje stanowisko organu, że należało zastosować jednostkę czasu "kwartał" jako odpowiadającą okresowi objętemu informacją ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...] [...],[...] [...] z dnia [...] lutego 2019r. Tylko taki – w ocenie Sądu – sposób ustalenia opłaty, będzie rzetelny i odpowiadający rzeczywistej ilości odprowadzonych wód. Odmienne – tak jak to przedstawiono w skardze – rozumienie w/w przepisu, polegające na przyjęciu, że jednostką czasu jest 1 rok i w przypadku ustalania opłaty za krótszy okres należy to czynić proporcjonalnie, prowadzi do jej zaniżenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, wbrew temu co utrzymuje skarżący, na tle wykładni przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie rodzą się wątpliwości interpretacyjne, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty zmiennej. Możliwość przyjęcia, że pojęcie "czasu wyrażonego w latach" oznacza także jednostki krótsze niż 1 rok, wynika z treści ust. 10 art. 272, zgodnie z którą ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Stosowanie – w przypadku ustalania opłaty kwartalnej - mianownika "4", w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego ¼ opłaty należnej. W ocenie Sądu, rodzaj wykładni przyjętej przez organ jest prawidłowa, wyrażająca kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie. W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdyż należy przyjąć tylko jedną wykładnię, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona w ciągu kwartału, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze kwartalnym – za IV kwartał 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty możliwe jest przyjęcie części "czasu wyrażonego w latach" tj. kwartału. Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, przyjmując kwartał do ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, nie naruszył dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., bowiem nie było wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., ani do naruszenia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez ustalenie kwartalnej opłaty zmiennej w wysokości nieadekwatnej do ilości wprowadzanych do rzeki S. wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarty system kanalizacyjny pochodzący z powierzchni 12,00 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni dróg i parkingów wchodzących w skład ulicy [...] po ich uprzednim oczyszczeniu. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się też nieprawidłowości w prowadzonym przez organ postępowaniu. Organ poprawnie i z konieczną wnikliwością przeprowadził postępowanie, oparł swoją ocenę na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia sporządzonym z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.