I GSK 2119/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej ST od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 266/19 w sprawie ze skargi S T na decyzję Dyrektora W Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia [..] lutego 2019 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S T na rzecz Dyrektora W Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub Sąd I instancji) oddalił skargę S T (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 maja 2009 r. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 wszczęte na wniosek skarżącego, wskazując na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z [...]lutego 2019 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 mogły zostać dokonane najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. Wyjaśnił, że po tym dniu sprawa stała się bezprzedmiotowa i podlegała umorzeniu. Upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L z 2005 r. Nr 277 poz. 1; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) i zakończenie finansowania programu, w ramach którego Wnioskodawca starał się o przyznanie pomocy finansowej, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 ze względu na upływ terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. WSA podał, że art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 roku, stanowi, że: "Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r., a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności." Sąd I instancji podał, że za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007–2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cytowanym wyżej przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organy orzekające nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, ponieważ sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej – podstawę prawną wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, zasadne było umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007–2013. S T zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, dalej: ustawa o wspieraniu w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że określona w tych przepisach pomoc w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach mogła być udzielona skarżącemu jedynie do dnia 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie mogą być wydatkowane na rzecz producenta rolnego żadne należności i tym samym nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego płatności ONW za rok 2009, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe; 2. art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%, II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że działania organów prowadzących postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW spełniały wymóg stania na straży praworządności oraz realizują obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 2. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu dopłat ONW było przez organy administracji w obu instancjach prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, albowiem wskutek tego skarżącego obciążają negatywne następstwa przewlekłości prowadzonego postępowania (brak płatności ONW za rok 2009), 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji nagannej praktyki organów administracji w postaci rażącej przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, które w świetle zaskarżonego wyroku przerzuca wyłącznie na skarżącego (producenta rolnego) negatywne następstwa tej przewlekłości (brak płatności ONW z uwagi na wyczerpanie puli środków w danym programie), 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności ONW za rok 2009 mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt upływu terminu obowiązywania danego programu pomocowego (wyczerpania puli środków) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW za rok 2009, a brak jego rozpatrzenia w trakcie obowiązywania tego programu stanowił wyłącznie wynik licznych błędów i uchybień popełnionych przez te organy w trakcie postępowania oraz przewlekłości jego prowadzenia, w związku z czym organ administracji powinien poszukać innej możliwości wypłaty należnego świadczenia (np. w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest miedzy stronami sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt 2 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skarżący w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że w jego ocenie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 105 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na wadliwej, niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów. Argumentem na poparcie tego zarzutu jest stwierdzenie, że WSA zaaprobował umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie o przyznanie płatności za 2009 r. nie stało się jednak bezprzedmiotowe ani w całości, ani w żadnej części. W zakresie przedstawionych naruszeń skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia. Wyjątkiem jest zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., ale tę kwestię Sąd II instancji podniesie w ramach oceny zarzutów materialnych, bo w takim, a więc materialnym kontekście podniesione zostało naruszenie art. 105 k.p.a. Brak uzasadnienia zarzutów procesowych jest naruszeniem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna ma zawierać wskazanie zarzutów i ich uzasadnienie. Sąd II instancji nie może domniemywać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Z tego też powodu rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że ich istotą są twierdzenia, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował ustalenie organów, że postępowanie z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe wskutek niewłaściwej wykładni art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L Nr 277, str. 1 ze zm.) skutkującej zaaprobowaniem przez organ pogladu polegającą na uznaniu, że termin 31 grudnia 2015 r. wynikający z jego treści jest elementem materialnego stosunku prawnego, tzn. norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazuje kwalifikować wydatki do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. i skierowana jest do skarżącego jako strony postępowania, a przez to i wiąże w ten sposób, że prawidłowo złożony wniosek o płatności nie może zostać uwzględniony i płatność ta nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ terminu kwalifikowalności wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r. Przede wszystkim, podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji uzasadnił szczegółowo z jakich przyczyn podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające nie miały podstawy do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej – podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Co istotne, Sąd I instancji nie kwestionował długotrwałości postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, co miało wpływ na czas zakończenia tego postępowania. Jednocześnie wskazał, że przyczyny tego stanu były różne, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę NSA podziela, podkreślając, że wady postępowania, na które powołuje się strona skarżąca powinny być zwalczane dostępnymi instrumentami prawnymi w toku toczącego się przed organami postępowania. Natomiast jego wynik w postaci umorzenia postępowania na skutek obiektywnego wyczerpania środków finansowych w ramach PRO W 2007–2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, czego skutkiem jest jego bezprzedmiotowość, której z kolei konsekwencją jest konieczność umorzenia postępowania dotyczącego takich środków. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L2005.277.1 z dnia 21 października 2005 r.) i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Termin ten jest elementem materialnego stosunku prawnego. Brak tego elementu jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. sygn. II GSK 1520/10; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 225/11 – dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r., stanowi, że bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności. Jednocześnie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007–2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w tym przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007–2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007–2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. art. 204 pkt 1 p.p.s.a.