II SA/Go 372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r., nr [...] w sprawie zmiany Aktualizacji Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wraz z Planem Inwestycyjnym w zakresie odpadów komunalnych, w części dotyczącej wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] marca 2019 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Aktualizacji Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wraz z Planem Inwestycyjnym w zakresie odpadów komunalnych, w części dotyczącej wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. W załączniku nr 2 do powyższej uchwały wskazano Z. sp. z o.o. jako miejsce magazynowania zatrzymanych transportów odpadów. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Powiat [...], reprezentowany przez Starostę, skarżąc ją w części określonej w załączniku nr 2 do uchwały, dotyczącej wskazania miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów: na terenie powiatu [...] – Z. Sp. z o. o. (dla 2 pojazdów). Strona skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz., U. z 2018 r. poz. 1479, dalej zwana ustawą zmieniającą) w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości wyznaczenie Z. sp. z o.o.: a) jako miejsca cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów", które ma utworzyć Starosta, spełniającego warunki magazynowania odpadów, nie biorąc pod uwagę faktu, iż teren należy do podmiotu prywatnego, b) jako miejsca cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów*' bez wskazania rzeczywistych przesłanek, jakimi kierował się organ przy wyborze wyżej wymienionej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., dalej jako u.o.o.), poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia w toku procedury uchwałodawczej, negatywnej opinii Starosty , co do możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami na terenie powiatu; organ nie uzasadnił dlaczego, mimo negatywnej opinii Starosty i przytoczonych w uzasadnieniu argumentów, wyznaczył lokalizację na terenie powiatu, która ma docelowo spełniać warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), poprzez brak dołączenia do uchwały uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, w tym w szczególności w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski skarżącego przekazane w dniu [...] lutego 2019 r. do sekretariatu Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, 4) naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, tj. art. 166 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 24a ust. 4 i 195a u.o.o. poprzez wskazanie Z. Sp. z o.o. w powiecie [...] jako cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, organ nakłada na skarżącego obowiązek finansowania z dochodów własnych zadań nie posiadających cech zadania własnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2019 r. w części dotyczącej wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów w części określonej w załączniku nr 2 do w/w Aktualizacji, dotyczącej wyznaczenia cyt. "miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów na terenie powiatu: Z. Sp. z o. o. (dla 2 pojazdów)" oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i o zasądzenie od Sejmiku Województwa na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, iż podstawę prawną do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. . Następnie skarżący podkreślił, że ustawa zmieniająca zobowiązała sejmik województwa do uchwalenia aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 u.o.o. zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Zarząd Województwa opracował treść załącznika nr 2 pn. "Miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów", w którym wyznaczył dwa miejsca cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów": Z. Sp. z.o.o., (dla 1 pojazdu), Z. Sp. z o.o., (dla 2 pojazdów). Skarżący podkreślił przy tym, iż miejsca wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, do których mają być kierowane zatrzymane pojazdy wraz z odpadami mają spełniać warunki magazynowania odpadów, a nie jak wskazał organ są "miejscami magazynowania zatrzymanych transportów odpadów". Zdaniem strony skarżącej skarżona uchwała narusza jej interes prawny, gdyż wskazuje miejsce dla zatrzymanych transportów na terenie, do którego Powiat nie posiada tytułu prawnego, a który jest własnością prywatnego podmiotu. W tych okolicznościach wypełnienie narzuconego przez Sejmik obowiązku utworzenia miejsca, spełniającego warunki magazynowania odpadów na terenie należącym do podmiotu prywatnego wiąże się z koniecznością zawarcia umowy przez Powiat w celu utworzenia takiego miejsca, a następnie ponoszenia kosztów jego utrzymania i ewentualnego dostosowania do zmieniających się przepisów w zakresie wymogów magazynowania odpadów. Zawarcie takiej umowy zdaniem skarżącej naruszy przepisy art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Starosta musi bowiem ponieść wydatki związane zarówno z utworzeniem miejsca, spełniającego warunki magazynowania odpadów, jak również wydatki związane z utrzymaniem gotowości tych miejsc, nawet jeśli nie będzie tam skierowany pojazd z odpadam. Jednocześnie Starosta dodał, iż organ administracji publicznej nie może ponosić nakładów inwestycyjnych, na terenie do którego nie posiada tytułu prawnego i podniósł, iż starosta poprzez ustalenia zawarte w WPGO będzie zobowiązany do zawarcia umowy dotyczącej spornej części nieruchomości na warunkach spółki prawa handlowego, tj. Z. Sp. o. o., mając na uwadze presję kar nakładanych w przypadku niewywiązania się przez starostę z obowiązku utworzenia miejsca do którego będą kierowane zatrzymane pojazdy wraz z odpadami. Zdaniem skarżącej poniesienie jakichkolwiek nakładów finansowych przez Powiat na utworzenie miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów, do którego będą kierowane pojazdy wraz z odpadami, na terenie należącym do podmiotu prywatnego narusza elementarne zasady funkcjonowania organów administracji publicznej. Strona skarżąca wskazała przy tym, iż jej obecna sytuacja finansowa uniemożliwia realizację obowiązku nałożonego na Starostę uchwałą Sejmiku Województwa nr [...]. Zdaniem skarżącej organ podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów rażąco przekroczył granice uznania administracyjnego, naruszając tym samym konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Wyznaczenie przedmiotowego miejsca na terenie powiatu obliguje Starostę do utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust.2 u.o.o., a nieutworzenie przedmiotowego miejsca, wskazanego w uchwale przez Sejmik Województwa naraża samorząd powiatowy na administracyjną karę pieniężną, która zgodnie z art. 195a ust. 1 u.o.o. wynosi od 10 000 do 100 000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przedmiot skargi stanowiła uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]w sprawie zmiany Aktualizacji Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wraz z Planem Inwestycyjnym w zakresie odpadów komunalnych, w części w jakiej wskazano Z. sp. z o.o. jako miejsce magazynowania zatrzymanych transportów odpadów. Zaskarżony akt podjęty został na podstawie art. 24 a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw. Skarga wniesiona została w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ze zm., dalej jako u.s.w.). Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżony akt nie aktem prawa miejscowego, jednak podlega on zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 91 w powiązaniu z art. 90 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., II OSK 3297/187, wyroki WSA w Kielcach z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Ke 818/12 i z dnia 12 lipca 2019 r., II SA/Ke 400/19). W pierwszej kolejności Sąd musi rozstrzygnąć czy skarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. W związku z tym zwrócić należy uwagę na brzmienie cyt. art. 91 u.s.w., zgodnie z którym legitymację do wniesienia skargi na jego podstawie ma jedynie "osoba trzecia", której prawa zostały naruszone czynnością podjętą przez organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, iż skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Powyższe oznacza, iż interes prawny w zaskarżeniu takiego aktu jak skarżona uchwała posiadał tylko podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę leży jej konkretny, tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne, interes prawny. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być własny, indywidualny i skonkretyzowany. Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Natomiast wymóg naruszenia interesu prawnego spełniony jest wówczas, gdy zaskarżony akt doprowadził do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, przy czym naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie strona skarżąca tj. Powiat [...] reprezentowany przez Starostę, nie jest ,,osobą trzecią" w rozumieniu cyt. art. 91 u.s.w. Według treści art. 24a ust. 2 u.o.o. nadanej ustawą zmieniającą z 20 lipca 2018 r., zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Powyższe oznacza, iż strona skarżąca brała udział w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, a zatem nie można uznać strony skarżącej za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały (tak też WSA w Kielcach w wyroku z dnia 12 lipca 2019 r., II SA/Ke 400/19). Ponadto zauważyć należy, iż plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy określonych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Obowiązkiem takim jest m.in. przewidziany w art. 24a ust. 4 u.o.o. obowiązek utworzenia przez starostę w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o. W tej sytuacji nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1201/16). W istocie zaskarżona uchwała nie nakłada na stronę skarżącą wprost żadnego obowiązku, a obowiązek utworzenia spornego miejsca wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 u.o.o. Dodać też należy, iż przepisy u.o.o. nie przewidują możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą ten opiniował, co zdaniem Sądu potwierdza, iż strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie ma legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie wskazać należy, iż rozpoznanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu uwarunkowane było skutecznym wniesieniem skargi. Wobec orzeczenia o odrzuceniu skargi brak było podstaw do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.