II SAB/Rz 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpoznania wniosku gminy Miasto [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [....] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dalej w skrócie: "Gmina"), jest bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor"") w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Gmina wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 81 i 83 do potoku [...]. Zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. wyżej wskazany organ przekazał wniosek do załatwienia Dyrektorowi Zarządu Zlewni, zgodnie z właściwością. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor wezwał Gminę, do usunięcia braku formalnego wniosku, poprzez wniesienie opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dyrektor wyjaśnił, że opłata wynosi 217 zł za każde pozwolenie wodnoprawne wymienione w decyzji. W zakreślonym terminie Gmina nadesłała do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] pismo z [...] czerwca 2018 r., kwestionujące dokonany przez organ sposób wyliczenia opłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Załączyła jednocześnie dowód uiszczenia opłaty w kwocie 217 zł od przedmiotowego wniosku. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor poinformował Gminę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie, mimo wezwania, braków formalnych wniosku. W dalszej kolejności Gmina pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ponaglenie na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], poprzez niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie stwierdził, aby Dyrektor rozpatrując sprawę dopuścił się bezczynności. W tej sytuacji Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zawnioskowała o: 1) zobowiązanie Dyrektora do wydania decyzji na zakres objęty wnioskiem Gminy, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko Gmina wskazała, że nie zaistniały przesłanki dotyczące pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podkreśliła, że Dyrektor w wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku, nie określił kwoty, którą Gmina zobowiązana była uiścić. Tymczasem w wezwaniu organ winien jednoznacznie wskazać jaka kwota powinna być uiszczona przez stronę postępowania. Wskazanie tylko sposobu wyliczenia tej kwoty skutkuje tym, że organ i strona mogą mieć różne stanowiska co do wysokości takiej opłaty, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Gmina uiściła kwotę w wysokości 217 zł i przekazała Dyrektorowi potwierdzenie uiszczenia tej opłaty. Organ dopiero w zawiadomieniu o pozostawieniu podania bez rozpoznania wskazał wysokość należnej opłaty. Jako nieuprawnione Gmina oceniła stanowisko Dyrektora, że nieuiszczenie pełnej wysokości opłaty określonej w art. 398 ust. 3-4 ustawy Prawo wodne, jest brakiem formalnym, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się bowiem, że brak uiszczenia opłat jest brakiem fiskalnym. Przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują, w razie braku uiszczenia opłaty, pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak ma to miejsce w innych przepisach prawa. Natomiast w art. 398 ustawy Prawo wodne uregulowany został tryb dochodzenia tej opłaty. W ocenie Gminy oznacza to, że co do zasady, ustawa Prawo wodne nie traktuje niedołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dowodu uiszczenia opłaty, jako braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Gmina zakwestionowała również stanowisko Dyrektora, że pomimo wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 81 i 83 do potoku P., na każdy wylot powinno być wydane odrębne pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem Gminy, skoro przedmiotem wniosku jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, czyli usługi wodnej, to powinno być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne, ponieważ wody są kierowane do jednego odbiornika, jakim jest potok [...]. Zatem Gmina powinna uiścić opłatę w wysokości 217 zł, zgodnie z art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Gmina wskazała także, że ustawodawca postanowił, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4.340 zł. W ocenie Gminy, "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne, odnosi się do pozwoleń wodnoprawnych określonych w art. 389 pkt 1 do 10 oraz w art. 390 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wniosek Gminy dotyczy natomiast wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie 2 wylotami kolektorów deszczowych wód opadowych i roztopowych do potoku P. Rodzaj pozwolenia wodnoprawnego jest więc tożsamy rodzajowo dla każdego wylotu. Zatem opłata od wniosku za wydanie decyzji w zakresie objętym tym wnioskiem w ocenie Gminy powinna wynosić 217 zł i opłatę w takiej wysokości uiszczono i przedłożono dowód wniesienia tej opłaty. Reasumując Gminy stwierdziła, że stanowisko organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., jest bezpodstawne. Nieuzasadnione natomiast pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie, a w takiej sytuacji Dyrektor pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy na rzecz organu kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko Dyrektor stwierdził, że dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi dokument, który powinien zostać dołączony do wniosku, o czym wprost stanowi art. 398 ust. 9 ustawy Prawo wodne. W przypadku braku przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty, przyjąć należy, że wniosek nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa i podlega uzupełnieniu na podstawie wezwania skierowanego do wnioskodawcy, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie w związku z brakiem uiszczenia przez Gminę opłaty w wysokości wynikającej z wezwania do uzupełnienia wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania kwoty, jaką Gmina powinna uiścić za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, organ stwierdził, że art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne wprost stanowi, że za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi 217 zł. Stawka opłaty dotyczy jednego pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku, gdy wniosek obejmuje wydanie więcej niż jednego pozwolenia wodnoprawnego, to opłata powinna obejmować wielokrotność jednostkowej stawki opłaty, w zależności od ilości wnioskowanych pozwoleń. Ponieważ Gmina w ocenie Dyrektora zwróciła się jednym wnioskiem o wydanie dwóch pozwoleń wodnoprawnych, powinna uiścić opłatę w wysokości dwukrotności ww. stawki opłaty odpowiadającej ilości wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych. Dyrektor wyjaśnił przy tym, że każdy wylot wody opadowej lub roztopowej w korycie cieku wodnego jest odrębnym urządzeniem wodnym, posiadającym swoją lokalizację podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód kilkoma wylotami należy traktować, jako oddzielne pozwolenia wodnoprawne dla każdego wylotu, bowiem każde odprowadzenie wymaga indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania. W konsekwencji stwierdził, że w sytuacji, w której Gmina wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych dwoma odrębnymi wylotami do wód potoku P., to koniecznym było uiszczenie opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla każdego urządzenia wodnego - wylotu odprowadzania wód, czyli dwukrotności jednostkowej stawki opłaty. Wobec braku przedłożenia dowodu uiszczenia opłaty w należnej wysokości, pomimo wezwania, zasadnym było pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie sporu w sprawie niniejszej wymaga odpowiedzi na pytanie czy Dyrektor Zarządu Zlewni pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 81 i 83 do potoku P. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego altu lub też nie podjął innej stosownej czynności (zob. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005, s. 86). Nie jest zatem możliwe stwierdzenie bezczynności w sytuacji gdy przepisy prawa nie zobowiązują organu do wydania określonego władczego rozstrzygnięcia, a jedynie przewidują taką możliwość lub też gdy przepisy prawa w ogóle nie przewidują, iż załatwienie sprawy powinno przybrać charakter sformalizowany. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w formie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 400 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury na pozostawienie bez rozpoznania podania o wydanie decyzji administracyjnej przysługuje skarga na bezczynność organu – uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OSP 2/13. Stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W kontrolowanej sprawie nie jest kwestyjne, że strona skarżąca wniosła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ponaglenie na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni, poprzez niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego; jest to okoliczność przyznana w postanowieniu rozstrzygającym ponaglenie z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Zatem wymogi formalne wniesienia skargi zostały spełnione. Zgodnie z brzmieniem art. 398 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, obowiązującym w dacie wniesienia skargi przez Gminę podania, opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosiła 217 zł. Gmina domagała się wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 81 i 83 do potoku [...]. Sąd podziela stanowisko organu, że w takim stanie faktyczno – prawnym należy w jednej decyzji administracyjnej wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kolektorów deszczowych do potoku. Ta konkluzja w żaden jednak sposób nie uzasadnia stanowiska o konieczności adekwatnej multiplikacji opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonej treścią art. 398 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Jak bowiem wynika z treści art. 398 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3 mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4 340 zł. Zatem wnioskując a contrario: udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (art. 398 ust. 4 ustawy). Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Ocen w tym zakresie można jednak bez trudu dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe pływające oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonnych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku – o takie pozwolenia wodnoprawne wnosiła Gmina – stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy w/w. Wobec powyższego wniosek jest taki, że niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy w/w. Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego organ naruszył przepis art. 398 ust. 4 ustawy – Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie bezczynności organu. Dlatego na podstawie art. 149 P.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.