I OSK 3094/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/19 ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tej części oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia od W. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 roku sygn. akt II SAB/Wa 155/19 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 października 2017 r. (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 27 października 2017 r. W. S. zwrócił się do Rady Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie, czy Rada Gminy wyraziła zgodę na zakup przez gminę działek o nr ew. [...], [...] oraz [...] w miejscowości P. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, wniósł o przesłanie mu kopii uchwały w tej sprawie. Pismem z 19 lutego 2018 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu ww. wniosku. Zarzucił, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi na wniosek. W ocenie skarżącego organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "u.d.i.p.") i art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, wszczynając ogromną liczbę spraw w tym zakresie. Takie działanie skarżącego utrudnia funkcjonowanie organu, bowiem jego pracownicy zamiast wykonywania powierzonych im obowiązków służbowych, zmuszeni są poświęcać czas na rozpatrywanie często niedorzecznych wniosków skarżącego. Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." ani nie poinformował go o powodach opóźnienia, stosowanie do przepisu art. 13 ust. 2 tej ustawy. Sąd podkreślił, że Rada Gminy nie zrealizowała wniosku w żaden sposób do dnia wniesienia skargi, w sposób oczywisty go ignorując. Uznając zasadność wniosku skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że nie można zaaprobować sytuacji całkowitego zignorowania podania skarżącego, bez względu na towarzyszące organowi poczucie "nękania" wywołane znaczną liczbą składanych przez niego pojedynczych wniosków. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Rada Gminy K., zaskarżając go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność i zobowiązaniu Rady Gminy K. do rozpatrzenia wniosku W. S. z 27 października 2017 r. w terminie 14 dni od dnia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy wniosek ten został rozpatrzony, a W. S. był w posiadaniu żądanych informacji przed dniem wniesienia przez niego skargi do sądu; - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że organ w sposób oczywisty zignorował wniosek W. S., bowiem nie tylko nie zrealizował ciążących na nim obowiązków informacyjnych, ale próbował przy tym usprawiedliwić ten stan w odpowiedzi na skargę poprzez dyskredytowanie uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy nawet w razie przyjęcia, iż organ pozostawał w bezczynności, nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na okoliczność, że skarżący był w posiadaniu żądanych informacji przed dniem wniesienia przez niego skargi do sądu; - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyznanie od Rady Gminy K. na rzecz W. S. sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych, pomimo braku przesłanek, które usprawiedliwiałyby jej przyznanie i pomimo niewykazania zarówno przez skarżącego, jak i przez Sąd potrzeby jej przyznania, podczas gdy suma pieniężna ma charakter fakultatywny, a przy jej orzekaniu chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie skarżącemu uszczerbku, jakiego doznał na skutek bezczynności działania organu; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi oraz wniosków w niej zawartych, pomimo braku podstaw do ich uwzględnienia; - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie podstaw do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę, podczas gdy z uwagi na okoliczność, że skarżący był w posiadaniu żądanych informacji przed dniem wniesienia przez niego skargi do sądu, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej, co w konsekwencji skutkowało zobowiązaniem organu do ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przed dniem złożenia wniosku będącego przedmiotem postępowania udostępniono skarżącemu dokument [...] nr [...]. Wynika z niego, że "działki o nr ew. [...], [...] oraz [...]", położone w miejscowości P. zostały nabyte w drodze decyzji administracyjnej Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie nie istniała konieczność wyrażenia zgody na takie nabycie przez organ stanowiący - Radę Gminy - w drodze uchwały. Zaznaczono, że skarżący uzyskał od organu - wraz z odpowiedzią z 2 lipca 2018 roku - skan tej decyzji. Ponadto stwierdzono, że pismem z 5 marca 2018 r. znak: [...] udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego siedem wniosków z 27 października 2017 roku, w tym wniosek, będący przedmiotem postępowania, pomimo że informacje dotyczące "działek o nr ew. [...], [...] oraz [...]" w miejscowości P. już raz zostały mu udzielone. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną, bowiem skarżący nie uzasadnił swojego wniosku w tym zakresie. Potrzeby przyznania tej sumy nie wykazał również Sąd. Podkreślono, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy próżno dostrzec konieczność kompensacji skarżącemu krzywd moralnych czy negatywnych przeżyć psychicznych, bowiem takie nie zaistniały. Strona skarżąca kasacyjnie podała również, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformowano skarżącego, że uchwały podjęte przez Radę Gminy K. zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, w odpowiedniej zakładce, wskazano też ścieżkę dostępu do tych informacji, co wyłącza możliwość skutecznego domagania się udzielenia tych informacji na wniosek stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oparte zostały na twierdzeniu, że wnioskodawca posiadał żądane we wniosku informacje, ponieważ zostały mu udostępnione przez organ przed złożeniem wniosku jak i po jego złożeniu. Zatem są to zarzuty oparte na podważaniu stanu faktycznego, który sąd przyjął za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Wobec tego należy tu wyjaśnić, że sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz kontroluje czy owy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organ administracji. Jednak w sprawie w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na to, że organ nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał aktu, którego dotyczy bezczynność, stan faktyczny ustala Sąd pierwszej instancji. Ustalanie stanu faktycznego przez Sąd regulują w szczególności przepisy art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie ustalił, że pismem z dnia 27 października 2017 r. skarżący wystąpił do Rady Gminy w K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji, czy Rada Gminy wyraziła zgodę na zakup przez gminę działek o nr ew. [...], [...] oraz [...] w miejscowości P., a jeśli tak, to o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. Sąd przyjął też, że organ do wydania wyroku nie odpowiedział na ten wniosek, ani nie poinformował wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Tymczasem w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono tylko zarzuty naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. naruszenia tzw. przepisów wynikowych, których skuteczność jest uzależniona od wykazania naruszenia innych przepisów, które miałyby wpływ na przyjęcie, że organ nie był w bezczynności organu, jej kwalifikowanego charakteru, a w konsekwencji oddalenia skargi, czy umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej nie podniesiono naruszenia wskazanych wyżej przepisów regulujących ustalanie stanu faktycznego przez Sąd, w szczególności przepisów art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem nie podważono stanu faktycznego, będącego podstawą zastosowania Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Zatem argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opartą przede wszystkim na twierdzeniu, że wnioskodawca posiada żądaną informację, uznać należy z bezskuteczną. Tym niemniej, odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, stwierdzić należy, że zarówno z pisma do W. S. z dnia 25 października 2017 r. i dołączonego do niego dokumentu [...] nr [...] jak i decyzji Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2015 r. (udostępnionej wnioskodawcy 2 lipca 2018 r.) oraz skanu protokołu z negocjacji z [...] marca 2016 r. (udostępnionego wnioskodawcy 25 lipca 2018 r.) wynika, że nie zawierały odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z 27 października 2017 r. Pytanie dotyczyło tego, czy Rada Gminy wyraziła zgodę na zakup przez gminę działek o nr ew. [...], [...] oraz [...] w miejscowości P., a jeśli tak, to o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. Tymczasem, wskazane pisma i dokumenty nie były odpowiedziami dotyczącymi wniosku będącymi przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto wbrew twierdzeniom organu, informacja o wydaniu decyzji na podstawie, której nastąpiło nabycie działek i sporządzenie protokołu z negocjacji, dla osoby, która nie jest zawodowo związana z przedmiotową problematyką, nie oznacza, że nie istniała konieczność wyrażenia zgody na ich nabycie (przez organ stanowiący) – przez Radę Gminy w drodze uchwały. Także z pisma z 5 marca 2018 r. mającego być odpowiedzią na wniosek, nie wynikało czy Rada Gminy wyrażała zgodę na nabycie przez gminę wskazanych wyżej działek. W piśmie tym organ odesłał wnioskodawcę do Biuletynu Informacji Publicznej. Tymczasem, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, nie zachodziła konieczność wydania uchwały. Zatem także Naczelny Sąd Administracyjny nie może ustalić, czy pomimo braku konieczności podjęcia uchwały, taka uchwała jednak została podjęta. Taka sytuacja wyklucza możliwość przyjęcia, że organ udzielił rzetelnej odpowiedzi na wniosek z dnia 27 października 2017 r. Skoro z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu wynika, że organ nie udostępnił żądnej informacji, to pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. To uprawniało Sąd pierwszej instancji do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie wymaga też szerszego uzasadnienia twierdzenie, że skoro organ nie udostępnił żadnej informacji publicznej, to brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem oczywiste jest, że nie stało się one bezprzedmiotowe. Sąd nie naruszył również art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bowiem organ nie udostępnił żądanej informacji w określonych tam terminach i nie wykazał, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu sądu. Ustawa nie określa bowiem w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. stosownych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uznania, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała charakter rażąco naruszającego prawo. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że bezczynność ta nie tylko polega na znacznym opóźnieniu w jej udzieleniu, które na dzień wydania zaskarżonego wyroku wynosiło ponad rok i 8 miesięcy. Sąd podkreślił też to, że organ całkowicie zignorował wniosek. Wniosek był jasny i jego rozpoznanie nie wymagało większego zaangażowania. Zatem, nawet biorąc pod uwagę bardzo dużą liczbę wniosków kierowanych do organu przez W. S., całkowicie nieuprawnione były powody nieudzielania żądanej informacji podane w odpowiedzi na skargę, oparte na nadużyciu prawa. Sąd pierwszej instancji szeroko uzasadnił Swoje stanowisko w tym aspekcie i zbędne jest tu jego powtarzanie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przekroczył granic uznania w powyższym zakresie, to stwierdzić należy, że kwalifikacja bezczynności nie narusza art. 149 § 1a p.p.s.a. Podsumowując tą część rozważań, należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił skargę w zakresie punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku i nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Mając tą część rozważań na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddał skargę kasacyjną w części odnoszącej się do punktu 1, 2, i 4 zaskarżonego wyroku. Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., ponieważ brak było przesłanek do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych. Wskazać tu należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi i ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. Jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Skarżący nie uzasadnił swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, a Sąd nie wykazał przesłanek uwzględnienia tego wniosku. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy próżno dostrzec konieczność kompensacji skażanemu krzywd moralnych czy negatywnych przeżyć psychicznych, bowiem takie w sprawie nie zaistniały. Sąd uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu ograniczył się do stwierdzenia, iż z uwagi na to, że organy administracji publicznej powinny pełnić wobec obywateli rolę służebną, nie można zaaprobować sytuacji całkowitego zignorowania podania skarżącego, bez względu na towarzyszące organowi poczucie "nękania", znajdujące swój wyraz w załączonym dokumencie "Oświadczenie, opinia i deklaracja nr [...]" Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. Jak zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, sugestie Sądu pierwszej instancji, jakoby nieudzielanie skarżącemu informacji publicznej miało miejsce z uwagi na "nękanie" organu przez skarżącego, nie znajdują potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł u skarżącego żadnych negatywnych przeżyć czy krzywd moralnych związanych ze sprawą. Zwrócić należy uwagę, że podejmując rozstrzygnięcie odnośnie wymierzenia grzywny sąd bierze pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności a te zdaniem Sądu kasacyjnego nie przemawiają za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od W. S. na rzecz organu, ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w części.