I OSK 2992/19

Dnia 5 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 261/19 w sprawie ze skargi L.A. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia[...]grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 261/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.A. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1); zasądził od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz L.A. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o IPN") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na błędzie subsumpcji wyrażającym się w uznaniu, że odmowa udostępnienia dzienników rejestracyjnych WUSW [...] powinna nastąpić na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, podczas gdy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie udostępnienia przedmiotowych dokumentów; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4b ustawy o IPN w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na błędzie subsumpcji wyrażającym się w niepodciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę art. 36 ust. 4b ustawy o IPN w sytuacji, kiedy przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania przez wnioskodawców informacji ze znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci zbiorów danych, rejestrów i kartotek organów bezpieczeństwa państwa; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz w związku z art. 36 ust. 4b ustawy o IPN, poprzez uznanie, że Prezes IPN nie miał prawa stwierdzić niedopuszczalności odwołania w sytuacji, kiedy pisma Dyrektora Oddziału IPN w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i [...] września 2018 r. nie mogły być uznane za decyzje administracyjne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy pismo Dyrektora Oddziału IPN w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., skierowane do L.A., jest w sensie materialnym decyzją administracyjną o odmowie udostępnienia dzienników rejestracyjnych WUSW [...]. Według art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Z kolei ust. 2 art. 36 stanowi że, dokumenty, o których mowa w ust. 1, udostępnia się na pisemny wniosek, skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. W art. 36 ust. 6 ustawy o IPN określono przesłanki wydania decyzji odmowie udostępnienia dokumentów, jeżeli: złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w ust. 1-4, lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub art. 37. Z przedstawionej regulacji wynikają dwie konkluzje prawne, po pierwsze: udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez Instytut w celu publikacji materiału prasowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej, realizowaną na wniosek uprawnionego podmiotu; po drugie: odmowa udostępnienia dokumentów następuje w formie decyzji administracyjnej w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału IPN w [...] odmówił skarżącemu udostępnienia dzienników rejestracyjnych WUSW w [...], które znajdują się w dyspozycji Referatu Informacji i Sprawdzeń Oddziałowego Archiwum IPN w [...], argumentując że stanowią one "pomoce ewidencyjno-informacyjne". Jak trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, ustawa o IPN nie przewiduje takiej kategorii dokumentów. Według art. 7 tej ustawy, dokumentami, w rozumieniu ustawy, są: 1) wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji; 2) niezbędne do analizy informacji środki pomocnicze, a w szczególności programy na użytek zautomatyzowanego przetwarzania danych. Trzeba też podkreślić, że ustawa o IPN nie przewiduje innych przypadków odmowy udostępnienia dokumentów niż wskazane w art. 36 ust. 6. Nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że przepis art. 36 ust. 4b ustawy o IPN niejako rozszerza katalog przesłanek odmowy wydania wnioskowanych dokumentów. Przepis ten stanowi, że osoby, które korzystają z dokumentów, o których mowa w ust. 1, do celów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, mają prawo do uzyskiwania, na wniosek, informacji ze znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci zbiorów danych, rejestrów i kartotek organów bezpieczeństwa państwa, w tym dotyczących tożsamości tajnych informatorów lub pomocników przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z literalnego brzmienia tego przepisu należy wyinterpretować upoważnienie do udzielenia dziennikarzom lub badaczom, na ich wniosek, informacji zbiorczych, które znajdują się w zasobach IPN. Przepis ten ma ułatwiać pracę dziennikarzom oraz badaczom, a nie ograniczać im dostęp do dokumentów. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należało, że pismo Dyrektora Oddziału IPN w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., skierowane do L.A., jest decyzją administracyjną. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, niekwestionowany jest pogląd, iż o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo skierowane do L.A. spełnia wszystkie w/w wymogi, bowiem odmówiono mu udostępnienia dokumentów, wskazano podstawę prawną działania oraz pismo zostało podpisane przez Dyrektora Oddziału IPN w [...]. Za kwalifikacją owego pisma jako decyzji administracyjnej, a nie czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przemawia również argument natury systemowej – według art. 36 ust. 6 ustawy o IPN odmowa udostępnienia dokumentów ze zbioru IPN następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem również oceniany akt odmowy udostępnienia dokumentów, aczkolwiek nieznajdujący podstawy w katalogu przesłanek określonych w art. 36 ust. 6 cyt. ustawy, należało uznać za decyzję administracyjną. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).