I SA/Wa 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i J.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. K. i J. K. solidarnie kwotę 24517 (dwadzieścia cztery tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i M. małż. K. od decyzji Wojewody [...] z[...] stycznia 2018 r. nr [...] ustalającej odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod inwestycję drogową nieruchomość położoną w [...] , dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...], uchylił decyzję Wojewody [...] w części w jakiej określała ona termin wypłaty odszkodowania i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W pozostałej natomiast części utrzymał decyzje organu pierwszej instancji w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Stanowiąca własność J. i M. małż. K. nieruchomość położona przy ul. [...] w [...], dzielnicy [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] , decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., przeznaczona została pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] do węzła [...]. W konsekwencji czego z dniem uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzje przeszła ona na własność Skarbu Państwa, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496) powoływanej dalej jako: "[...]". W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z [...] stycznia 2018 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J. i M. K.za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości; w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania, stosownie do art. 18 ust.1e specustawy drogowej o 5% wartości nieruchomości tj. [...] zł; w punkcie 3 natomiast zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punktach 1 i 2 (w decyzji omyłkowo przywołano także punkt 3) odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r., stanie się ostateczna. Podstawą ustalenia kwoty odszkodowania była wycena nieruchomości wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł w operacie zamiennym z [...] grudnia 2017 r. Od powyższej decyzji byli właściciele nieruchomości wnieśli odwołanie, zarzucając jej oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, wskazując jednocześnie na szereg uchybień jakimi jest on obarczony, a także zarzucając organowi naruszenie art. 10 k.p.a. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w zakresie jej punktu 3 i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt I). W pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt II). Odwołując się do ustaleń rzeczoznawcy Minister wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], działka nr [...] położona była w części na terenie oznaczonym symbolem [...] ([...]), a w pozostałej części na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej). Z kolei dla obszaru działki nr [...] nie było aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, położona ona była na ternie oznaczonym symbolem [...] (teren zieleni urządzonej). Wśród gruntów przyległych do działki nr [...] przeważało zaś przeznaczenie usługowo-mieszkaniowe (symbol [...]), a dla części działki nr [...] (tereny zieleni urządzonej). Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości części nieruchomości o drogowym przeznaczeniu biegły zbadał rynek transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie dzielnicy [...], jednakże nie odnalazł transakcji tego rodzaju nieruchomościami spełniającymi kryterium podobieństwa. Zatem w celu określenia wartości tej jej części przeanalizował rynek transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz pod usługi techniczne na terenie dzielnicy [...], tj. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Natomiast, w celu określenia wartości części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zbadał rynek transakcji nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. W wyniku analizy rynku (obejmującej transakcje zawierane w okresie od stycznia 2015 r. do maja 2017 r.) wytypował 13 transakcji nieruchomości, których ceny zawarły się w przedziale od 452,60 zł/m2 do 1200,00 zł/m2. Następnie ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy rynkowe jak: położenie (waga 20 %), lokalizacja szczegółowa (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), dojazd (waga 10%), jakość drogi dojazdowej (waga 20 %) oraz uzbrojenie (waga 10%). Na bazie tak wyselekcjonowanej próbki i ustalonych cech rzutujących na wartość nieruchomości oszacował wartość gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł, przy cenie jednostkowej 826,76 zł/m2. Z kolei w odniesieniu do działki [...] przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczone w studium pod zieleń –[...] które przeważały wśród gruntów przyległych. Na podstawie analizy rynku gruntów nabywanych pod drogi z obszarów innych dzielnic [...] ustalił, że ich ceny zawierają się w przedziale od 126,69/m2 do 131,99 zł/m2, co stanowi wielokrotność wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu jej wartość należało ustalić zgodnie z przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych, a wartość tę podnieść o 50% zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 209, poz. 2107 ze zm.) dalej: "rozporządzenie". Wytypował 13 transakcji nieruchomości uznawanych za podobne do wycenianej, których ceny zawarły się w przedziale od 126,69 zł/m2 do 131,99 zł/m2. Następnie ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy rynkowe jak: położenie (waga 20 %), lokalizacja szczegółowa (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), dojazd (waga 10%), jakość drogi dojazdowej (waga 20 %) oraz uzbrojenie (waga 10%). Na bazie tak wyselekcjonowanej próbki i ustalonych cech rzutujących na wartość nieruchomości oszacował wartość gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł, przy cenie jednostkowej [...] zł/m2. Dokonując oceny powyższego operatu Minister uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", oraz rozporządzenia. W jego ocenie autor operatu wyjaśnił wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Operat ten spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Samo zaś subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu za wadliwy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania kierowanych przeciwko wycenie, organ przywoływał złożone w ich kontekście wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z [...] listopada 2018 r., które podzielił i traktował jako odzwierciedlające także stanowisko organu. Są one bowiem w jego w ocenie spójne i logiczne oraz w pełni uzasadniają dokonany przez biegłego dobór nieruchomości porównawczych oraz przeprowadzoną ocenę cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Zauważał przy tym, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw, ani możliwości podważania. W związku zaś z przedłożonym przez strony kontroperatem wskazywał na utratę jego ważności. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenie art. 10 k.p.a. zwracał uwagę, że skarżący nie wykazali na czym miałoby polegać niedopełnienie przez organ obowiązków w powyższym zakresie, ani jakiej czynności procesowej nie mogli oni dokonać. Za prawidłowe jednocześnie uznawał podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu niezwłocznego jej wydania. W zakresie skorygowania rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego w części odnoszącej się do terminu wypłaty odszkodowania wyjaśniał , że było to podykotowane uzyskaniem z dniem 28 marca 2018 r. waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. A to z datą ostateczności tej decyzji rozpoczynać miał swój bieg czternastodniowy termin do wypłaty odszkodowania. Stąd zaistniała obecnie konieczność dokonania w tym zakresie zmiany i powiązania rozpoczęcia biegu owego terminu z datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję odszkodowawczą. Na powyższą decyzję, w zakresie utrzymującym decyzję Wojewody [...] orzekającą w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania, M. K.i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ti.: art. 134 w zw. z art. 154 - 157 u.g.n. i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. jest prawidłowy i posiada moc dowodową w sytuacji, gdy już tylko pobieżna jego analiza nie wymagająca wiadomości specjalnych wskazuje na jego wątpliwą wartość dowodową. 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak spełnienia wymogu dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie kompletnego materiału dowodowego; c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także oparcie decyzji na wnioskach, które nie znajdują uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym; d) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione, iż ustalone w sprawie odszkodowanie odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości w sytuacji, gdy całokształt zebranego w sprawie materiału nie dawał ku temu podstaw. W obszerny uzasadnieniu skargi szczegółowo wykazywali na założenia i dane przyjęte w procesie wyceny nieruchomości, które ich zdaniem dyskwalifikują ten dowód. Wywodzili mianowicie, że operat z [...] grudnia 2017 r. zawiera błędy logiczne, matematyczne, techniczne oraz szereg nieścisłości. Oparty jest także na wadliwym doborze transakcji porównawczych, przy błędnej charakterystyce nieruchomości wycenianej oraz wadliwe przyjętych współczynnikach korygujących. Z tych względów wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Wartością, o której stanowią ww. przepisy jest co do zasady wartość rynkowa, a więc "szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a przedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej" (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Konsekwencją tego stanu rzeczy było więc ustalenie w procesie wyceny tego rodzaju wartości przejętych nieruchomości która - co należy podkreślić - winna być ustalona na dzień sporządzania wyceny. Wymóg ten jest logiczną konsekwencją obowiązującej w postępowaniu odszkodowawczym reguły, że podstawą odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, jest wartość jaką przedstawiają one w dniu ustalania odszkodowania (por. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, § 36 ust. 1 rozporządzenia). W konsekwencji czego operat sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego nie może ustalać tej wartości w sposób historyczny. Wówczas zresztą nie sposób byłoby uznać, że wartość taka stanowi wartość rynkową w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n, skoro ta ma odpowiadać kwocie jaką za nieruchomość można uzyskać "w dniu wyceny". Na potrzeby niniejszego postępowania, wartość nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa określona została w sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego– J. Ł. w dniu [...] grudnia 2017 r. opinii, określanej przez niego "operatem zamiennym", który zastępować miał uprzednio sporządzony w tożsamym celu operat z [...] października 2017 r. A to w związku ze skutecznym zakwestionowaniem przez strony, niektórych jego założeń. Operat zamienny został przez organy uznany za prawidłowy i spełniający wymogi określone przepisami prawa. Z ocena tą jednak nie sposób się zgodzić. Uszło bowiem uwadze organów – skupiających się na analizie merytorycznej strony tej wyceny, w kontekście formułowanych względem niej zarzutów - że założenia jakie przyjął rzeczoznawca przystępując do procedury szacowania, pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 u.g.n. Jak wynika bowiem z analizy przyjętych przez niego wstępnych założeń, wartość nieruchomości określał on na dzień [...] października 2017 r. (vide pkt 4 - str. 4 operatu), podczas gdy powinien to uczynić na dzień wyceny, a więc [...] grudnia 2012 r. Trudno przy tym uznać, że takie oznaczenie daty stanowi oczywistą omyłkę pisarską (na co mogłoby ewentualnie wskazywać w sposób odmienny określenie jej na stronie 1 operatu). Uprawnione jest raczej wnioskowanie, że jest to konsekwencja prostego przeniesienia treści pierwotnego operatu (sporządzonego właśnie w dacie [...] listopada 2017 r.) do treści operatu zamiennego, przy dokonaniu niewielkich korekt, w zakresie dostrzeżonych w tym operacie pomyłek do jakich doszło przy uprzedniej wycenie znajdujących się na gruncie naniesień, które znajdowały się na działce nr [...] (operat obejmował swoim zakresem także tę działkę). To zaś oznacza, że przedkładana w formie operatu zamiennego opinia o wartości nieruchomości, w rzeczywistości nie ustala jej wartości rynkowej (tą bowiem byłaby taka, która szacuje nieruchomość według cen z dnia sporządzenia wyceny). Nie może więc być również ona uznana za opinię, o której mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. W rozumieniu ww. przepisu opinia o wartości nieruchomości, uzewnętrzniona w formie operatu, musi być bowiem rezultatem badania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami, które ze względu na ustanowione kryteria mogą stanowić próbkę reprezentatywną przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej według cen z dnia dokonania tej wyceny, a nie li tylko prostym przekopiowaniem wcześniejszej wyceny i opatrzeniem jej nową datą. Godzi się jednocześnie zauważyć, że sporządzając ponowną wycenę (a nie uzupełnienie, czy też aneks do poprzedniej) rzeczoznawca majątkowy winien uczynić to przy zachowaniu wygów formalnych opisanych w § 56 rozporządzenia. Musi zatem m.in. dołączyć do niej istotne dokumenty wykorzystywane przy sporządzeniu operatu (ust. 4 § 56). Wypełnieniem tego warunku nie jest jednak - jak uczynił w tym wypadku rzeczoznawca majątkowy (vide pkt 12 klauzul i ustaleń dodatkowych – str. [...] operatu) - odesłanie do dokumentów załączonych do operatu archiwalnego, który w sprawie nie ma już żadnego znaczenia. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, choć jest autorską opinią rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, to musi być "dziełem" skończonym i kompletnym. Winien zatem także posiadać zgodną ze standardami ustalonymi ww. rozporządzeniem oraz pragmatyką zawodową strukturę. Czego w tym wypadku zabrakło. Mając zatem na względzie, że operat zamienny z [...] grudnia 2017 r. – z uwagi datę na jaką oszacowano w nim wartość przejętej nieruchomości, a także jego niekompletność – nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wykluczona była możliwość rozstrzygania przy jego wykorzystaniu sprawy odszkodowawczej. Podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji oceniane więc muszą być jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Co z kolei było konsekwencją wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego. Naruszają zatem w sposób istotny przepisy art. art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia. Przy czym ze względu na specyfikę rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej - gdzie poza kwotą odszkodowania, kształtowane są władczo obowiązki podmiotu zobligowanego do jego wypłaty, a żadna z tych części rozstrzygnięcia nie może funkcjonować samodzielnie – Sąd mimo zaskarżenia decyzji jedynie w zakresie kwoty odszkodowania, zobligowany był do uchylenia jej w całości. Zważywszy na wykazane wady operatu, zbędne jest obecnie odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących merytorycznych aspektów wyceny, związanych z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią szacowania przedmiotowej nieruchomości, w tym poprawności wyselekcjonowania odpowiedniej próbki reprezentatywnej, czy stosowanymi współczynnikami korygującymi. Kwestie te mogłyby być ewentualnie rozważane, gdyby pod względem formalnym operat ów był poprawny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (obejmujących wpis stosunkowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone według stawki minimalnej) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art.202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowego, a następnie dokona jej oceny, umożliwiając przy tym wypowiedzenie się w jej przedmiocie wszystkim stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, uwzględniające ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.