I GSK 113/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 357/19 w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 stycznia 2019 r. nr BON.III.5222.618.12.2017.IN w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji w sprawie zwrotu środków PFRON 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "B." Sp. z o.o. w W. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 357/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy) z 30 stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON, organ I instancji) z 27 września 2017 r. Wyrok zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 27 września 2017 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r. Decyzja (zgodnie z wyjaśnieniami Poczty Polskiej S.A. – dalej: Poczta – oraz danymi wynikającymi ze zwrotnego potwierdzenia odbioru) miała zostać doręczona stronie w dniu 3 października 2017 r. Organ odwoławczy zwrócił się za pośrednictwem PFRON o wystąpienie do Poczty z reklamacją dotyczącą przesyłki zawierającej powyższą decyzję, celem ustalenia, czy przesyłka zawierająca decyzję została odebrana przez osobę upoważnioną w imieniu strony do odbioru korespondencji. Z wyjaśnień Poczty z 19 lipca 2018 r. wynika, że przesyłka została nadana na adres siedziby spółki widniejący w KRS i została opatrzona podpisem i pieczęcią pracownika biura wirtualnego I. Sp. z o.o., które na podstawie umowy cywilnoprawnej obsługiwało spółkę w zakresie m.in. obsługi korespondencji. Od powyższej decyzji 1 grudnia 2017 r. strona złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania. Stwierdzając uchybienie terminowi do złożenia odwołania oraz odmawiając przywrócenia terminu do złożenia odwołania, Minister w postanowieniu z 30 stycznia 2019 r. przyjął za bezsporne uchybienie terminowi do wniesienia odwołania oraz nieuprawdopodobnienie przez spółkę braku winy w uchybieniu temu terminowi. Za kluczowe dla poczynienia takich ustaleń przyjął organ odwoławczy wyjaśnienia zawarte w piśmie Poczty z 19 lipca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na reklamację doręczenia decyzji Prezesa PFRON. W ocenie Ministra informacje zawarte w tym piśmie obalają twierdzenia strony, jakoby decyzję doręczono osobie nieuprawnionej do odbioru korespondencji w imieniu spółki. Oddalając skargę na postanowienie Ministra z 30 stycznia 2019 r., WSA w Warszawie przyjął za niesporne uchybienie przez spółkę terminowi do złożenia odwołania od decyzji Prezesa PFRON, co wynikać miało ze złożenia wraz z odwołaniem od decyzji wniosku o przywrócenie terminu dla dokonania tej czynności. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że twierdzenie spółki o braku skutecznego doręczenia decyzji zostało negatywnie zweryfikowane wyjaśnieniami zawartymi w piśmie poczty z 19 lipca 2018 r., z których wynikało, że sporna przesyłka została nadana na adres skarżącej spółki w KRS (ul. [...]) i została opatrzona podpisem oraz pieczęcią pracownika biura wirtualnego, tj. I. sp. z o.o., które na podstawie umowy cywilnoprawnej obsługiwało skarżącą m.in. w zakresie korespondencji. W ocenie WSA organ odwoławczy nie miał żadnych uzasadnionych powodów, aby kwestionować wyjaśnienia Poczty i aby tym samym nie dać wiary treści w nich zawartej. Sąd I instancji wskazał ponadto, że skarżąca może skutecznie podważyć treść tych wyjaśnień, wykazując np. w toku postępowania karnego zainicjowanego przeciwko Poczcie, iż ta poświadczyła nieprawdę w wyjaśnieniach pisemnych, a więc że de facto popełniła przestępstwo. Dopóki tego nie uczyni, jej stwierdzenia odnoszące się do tychże wyjaśnień uznać należy zdaniem Sądu za gołosłowne i pozbawione podstaw. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r., w której zaskarżyła orzeczenie w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 45 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji powołanych wyżej przepisów k.p.a. i nieuzasadnionego uznania, że skarżąca uchybiła termonowi do złożenia odwołania, gdyż decyzja została jej skutecznie doręczona już z dniem jej doręczenia pracownikowi I., choć osoba odbierająca przesyłkę poleconą nie działała za spółkę, w jej imieniu ani na podstawie jej upoważnienia, ale reprezentowała zupełnie inny podmiot, czemu dała wyraz pieczętując swój podpis pieczątką I.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji powołanych wyżej przepisów k.p.a. i dokonania nieuzasadnionej i sprzecznej z materiałem dowodowym oceny, że Pani M. Ś. była uprawniona do odbioru korespondencji poleconej za skarżącą na podstawie jakiejś umowy cywilno-prawnej dotyczącej obsługi skarżącej w zakresie m.in. odbioru korespondencji, istnieniu której to umowy jej potencjalne strony zgodnie zaprzeczają, umowa taka nie znajduje się w aktach sprawy, zaś Poczta Polska co do istnienia takiej umowy snuje jedynie bezpodstawne domysły; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji powołanych wyżej przepisów k.p.a. i braku dokonania samodzielnej, krytycznej oceny całokształtu materiału dowodowego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ocena wiarygodności i prawdziwości pisemnej informacji Poczty Polskiej wymaga bezwzględnie przeprowadzenia, i to jedynie na wniosek skarżącej, postępowania karnego w sprawie poświadczenia nieprawdy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji powołanego wyżej przepisu k.p.a. i nieuzasadnionej odmowy przywróceniu terminu, któremu skarżąca uchybiła nie z własnej winy, ale w konsekwencji nieuprawnionego wydania przez listonosza skierowanej do niej korespondencji nieupoważnionej osobie trzeciej oraz omyłkowego odebrania tej korespondencji przez osobę nieupoważnioną, na co skarżąca nie miała żadnego wpływu; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji powołanych wyżej przepisów k.p.a. i braku należytego uzasadnienia poprzez nieodniesienie się do istotnych dowodów w postaci pisemnego oświadczenia Pani Ś. z dnia 10 lipca 2018 r. oraz deklaracji skarżącej; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak poczynienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczających rozważań, dlaczego Sąd dał wiarę pisemnym wyjaśnieniom Poczty Polskiej, a zignorował pisemne wyjaśnienia Pani Ś. z I., z którymi nawet nie miał okazji się zapoznać; 7) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę dania wiary pisemnemu oświadczeniu z dnia 10 lipca 2018 r. Pani M. Ś. z I., pomimo braku tego dowodu w aktach sprawy przekazanych Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowadministracyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty można uznać za zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., ponieważ termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Prawidłowość dokonania czynności materialno-technicznych (jakimi są doręczenia) podlega w postępowaniu administracyjnym ocenie organu administracji publicznej, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tak więc związana z tym dokumentacja winna być pełna, pozbawiona wszelkich uproszczeń, pominięć i braków, które niweczyłyby możliwość przeprowadzenia wnioskowań o prawidłowości doręczenia. Stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest czynnością zastrzeżoną wyłącznie dla organu odwoławczego. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1966/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie Minister poprzestał na przyjęciu za bezsporne twierdzeń zawartych w piśmie Poczty z 19 lipca 2018 r., w którym wskazano, że doręczenie spółce decyzji potwierdził podpisem oraz pieczęcią pracownik biura wirtualnego I. Sp. z o.o., które na podstawie umowy cywilnoprawnej obsługiwało skarżącą m.in. w zakresie obsługi korespondencji. Uznanie tylko na podstawie tego pisma zaistnienia skutecznego doręczenia stronie decyzji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na naruszenie przez organ odwoławczy art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy bowiem podkreślić, że wobec konsekwentnie prezentowanego stanowiska strony, kwestionującego istnienie umowy, z której wynikałoby upoważnienie dla pracownika I. Sp. z o.o. do odbioru korespondencji adresowanej do skarżącej, nie można wyprowadzić twierdzenia przeciwnego jedynie na podstawie ogólnikowego stanowiska Poczty. Tym bardziej, że w piśmie z 19 lipca 2018 r. nie wskazano żadnych elementów, pozwalających na skonkretyzowanie ewentualnej umowy (np. daty jej zawarcia czy przywołania treści postanowień umowy, z których mogłoby wynikać wspomniane w piśmie Poczty upoważnienie). Organ odwoławczy powinien zatem zwrócić się do Poczty o nadesłanie kopii umowy wskazanej w odpowiedzi na reklamację, bądź o wskazanie innych dowodów potwierdzających prawidłowość doręczenia spółce decyzji. Naruszenie przez organ odwoławczy wyżej wskazanych przepisów k.p.a. pozwala na stwierdzenie, że Minister nie miał podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa PFRON na podstawie art. 134 k.p.a., co z kolei nie pozwalało na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o przepis art. 58 § 1 k.p.a. Brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji wykazanych powyżej nieprawidłowości w postępowaniu organu odwoławczego skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, natomiast charakter stwierdzonych naruszeń pozwalał – wobec stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżącej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej powinien uwzględnić powyżej sformułowane zalecenia co do zakresu koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego w kierunku weryfikacji twierdzeń zawartych w piśmie Poczty Polskiej S.A. z 19 lipca 2018 r. oraz podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i późniejszych pismach. W toku postępowania organ odniesie się także do przedstawionego przez spółkę oświadczenia pracownika I., któremu doręczono adresowaną do spółki decyzję, z którego to oświadczenia wynika brak upoważnienia do odbioru korespondencji kierowanej do skarżącej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).