II SA/Go 414/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez S.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] maja 2019 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2016 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...].04.2016 r. do [...].09.2017 r. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta przyznał S.K. prawo do świadczenia wychowawczego na M.L. i M.K. w okresie od [...].04.2016 r. do [...].09.2017 r. w kwocie po 500,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ww. spełnia warunki do przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci M.L. i M.K. określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.). Powołując się na art. 107 § 4 K.p.a. organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, bowiem uwzględnia ona w całości żądanie strony. W złożonym wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w składzie rodziny strona (S.K.) ujęła siebie, męża R.L., dziecko własne M.K., dziecko wspólne M.L. oraz dziecko męża K.L. Nadto do wniosku dołączono wyrok rozwodowy jej męża T.K. z [...] kwietnia 2015 r. wydany przez Sąd Okręgowy, sygn. akt [...], który uprawomocnił się 22 lutego 2014 r. W punkcie II wyroku Sąd postanowił wykonywanie władzy rodzicielskiej nad K.L. powierzyć obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Jednocześnie zasądzono alimenty w kwocie po 600,00 zł miesięcznie (pkt III wyroku) Natomiast w punkcie IV ustalono zasady kontaktowania się R.L. z małoletnim synem K.L. Decyzja organu I instancji w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego stała się ostateczna. Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] SKO z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2016 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...].04.2016 r. do [...].09.2017 r. W uzasadnieniu SKO wskazało na treść art. 16 K.p.a. statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tych decyzjach stosunków prawnych i powoduje, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Takim trybem jest między innymi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są określone w art. 156 §1 K.p.a. Wada o których mowa we wskazanych przepisie tkwić musi w samej decyzji. Jedną z takich przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której to przesłance mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powołując się w dalszej części uzasadnienia na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, SKO wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Przyczyny nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego wskazane w powołanym wcześniej art. 156 § 1 K.p.a. stanowią wady zaliczane do materialnoprawnych, bowiem odnoszą się one do elementów stosunku prawnego nawiązywanego z mocy tego aktu, w odróżnieniu od podstaw wznowienia postępowania administracyjnego objętych przepisem art. 145 § 1 K.p.a., umożliwiających eliminowanie poprzez ten tryb wad o charakterze formalnoprawnym. Dalej organ wskazał na konieczność rozróżnienia pojęć "naruszenia prawa" i "rażącego naruszenia prawa" oraz konsekwencję prawne z tym związane, a w szczególności, że tylko to ostatnie może stanowić podstawę stwierdzenia w postępowaniu nadzwyczajnym nieważności decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie zdaniem SKO została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem wydana przez organ I instancji decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 pkt 14-16 u.p.p.w.d. SKO przytaczyło następnie treść zarówno treść art. 2 pkt 14 i art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 778/17. Organ stwierdził, że przepis art. 2 pkt 16 in fine ustawy za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców, uznaje istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika, iż opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Tym samym wydanie orzeczenia sądowego w powyższym przedmiocie uznać wypada za relewantną dystynkcję interpretowanej normy, a brak takiego orzeczenia za przeszkodę w możliwości uznania, że opieka naprzemienna jest sprawowana przez oboje rodziców. Dokonując następnie analizy wyroku Sądu Okręgowego z [...] stycznia 2014r., [...] organ uznał, że mimo, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad K.L. sąd powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce i zasądzając do jej rąk alimenty na rzecz małoletniego K.L. w kwocie po 600,00 zł miesięcznie, a także okoliczność, iż wyrok ten stał się prawomocny i wykonalny z dniem 22.02.2014 r., to brak podstaw do przyjęcia, że została ustanowiona nad małoletnim K.L. opieka naprzemienna rodziców w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Tym samym małoletni K.L. nie mógł zostać zaliczony do składu rodziny strony i tym samym nie mógł on być pierwszym dzieckiem w rozumieniu u.p.p.w.d. W związku z powyższym M.K. nie mógł być drugim dzieckiem, na które należałoby się świadczenie wychowawcze bez konieczności spełnienia kryterium dochodowego. Mając na uwadze powyższe SKO uznało, decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2016 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...].04.2016 r. do [...].09.2017 r. jest dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tym okresie, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: a) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 14 w zw. z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż dla spełnienia przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia konieczne jest rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie ustalenia pieczy naprzemiennej, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków odmiennych, b) obrazę przepisów postępowania, tj.: - art. 157 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż pierwotna decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków odmiennych, - art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej zasadę postępowania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa przez jego niezastosowanie, c) sprzeczność istotnych ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na przyjęciu, iż: - małoletni K.L. nie pozostaje w faktycznej pieczy naprzemiennej sprawowanej przez oboje rodziców, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z oświadczenia złożonego przez R.L. oraz wyjaśnień skarżącej wynika wniosek odmienny, d) naruszenie zasad współżycia społecznego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymując złożoną skargę, złożyła również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta z [...] maja 2016 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...].04.2016 r. do [...].09.2017 r. SKO stwierdziło nieważność ww. decyzji, uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - o którym mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się jednocześnie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/2017 Naczelny Sad Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie". Zatem - wobec przyjętego przez SKO stanowiska - należy wskazać, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). Inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Natomiast ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. Naruszenie zatem prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie SKO jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] maja 2016 r., nr [...] uznało rażące naruszenie art. 2 pkt 14 i 16 up.p.w.d. Przepis art. 2 ust. 14 zawiera definicję "pierwszego dziecka w rodzinie" , a przepis art. 2 pkt 16 zawiera definicję rodziny, w tym określa zasady kiedy dziecko pozostające w opiece naprzemiennej obojga rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może być w przypadku przyznawania świadczenia wychowawczego zaliczone jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców. SKO przyjmując, że decyzja przyznająca skarżącej świadczenie wychowawcze dotknięta była wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności, nie wykazało, że decyzja Prezydenta w sposób rażący narusza przepisy u.p.p.w.d., regulujące zasady przyznawania świadczeń wychowawczych. SKO uznało natomiast, że Prezydent dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, tj. wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w dniu [...] stycznia 2014 r. (w sprawie o sygn. akt [...]), w którym - według SKO - Sąd nie orzekł w zakresie opieki naprzemiennej, co z kolei - zdaniem SKO - doprowadziło Prezydenta do błędnego przekonania, że K.L. może być pierwszym dzieckiem w rozumieniu u.p.p.w.d., zaś M.K. może być drugim dzieckiem na które należy się świadczenie wychowawcze bez konieczności spełnienia kryterium dochodowego. SKO stwierdzając zatem nieważność decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze dokonało nowej (w trybie nadzwyczajnym) oceny materiału dowodowego. Tymczasem - co już wyżej wskazano - naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a. Uznając zatem, że SKO naruszyło przepisy postępowania, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponowie rozpoznając sprawę SKO uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia jego pełnomocnika - będącego adwokatem - w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).