II OSK 1561/19

Dnia 20 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 272/18 w sprawie ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od S. K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 272/18, uwzględniając skargę obywatela I. S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy, przyznał od organu administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy z 7 kwietnia 2017 r. został doręczony organowi administracji 13 kwietnia 2017 r. Organ administracji wezwał skarżącego 9 czerwca 2017 r. do osobistego stawiennictwa i przedłożenia dodatkowych dokumentów. Następnie pismem z 4 stycznia 2018 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z uwagi na to, że wezwanie z 9 czerwca 2017 r. nie zostało wykonane w terminie określonym w tym piśmie. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wskazane pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest równoznaczne z załatwieniem sprawy oraz że "w ramach postępowania dotyczącego przewlekłości Sąd nie ocenia wartości merytorycznej (...) [tego] aktu". W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący mógł ten akt kwestionować w odrębnym trybie. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bez znaczenia jest dalsza aktywność pełnomocnika skarżącego, który składał kolejne pisma i ponaglenia w większości dotyczące - jak stwierdzono - "niezidentyfikowanego wniosku skarżącego z 3 stycznia 2018 r." W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalony w sprawie sposób załatwienia wniosku skarżącego stanowi przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym Sąd ten zwrócił uwagę, iż pierwsza czynność (wezwanie z 9 czerwca 2017 r.) została wykonana zbyt późno, to znaczy, gdy sprawa powinna już być zakończona. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było niczym uzasadnione to, że organ administracji ponad sześć miesięcy zwlekał z zawiadomieniem skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Uwzględniając czas prowadzenia postępowania oraz postawę organu administracji Sąd pierwszej instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało wyłącznie z postawy (zaniechań) organu administracji oraz że skarżący w żaden sposób do zaistniałej sytuacji się nie przyczynił. Orzeczenie w zakresie umorzenia postępowania Sąd pierwszej instancji uzasadnił tym, że sprawa została załatwiona poprzez pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania. W końcu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też powody przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, uznając, że przyznana kwota jest adekwatna do okoliczności sprawy, w szczególności postawy organu administracji, zaś żądana przez skarżącego kwota 20.000 zł była, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wygórowana. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie naruszenie powołanych przepisów miało polegać na tym, że po pierwsze, "w ustaleniach faktycznych sprawy [nie uwzględniono], iż postępowanie, którego skarga dotyczyła, było postępowaniem, w którym skarżący cofnął podanie z powodu złożenia drugiego, analogicznego podania w sprawie udzielenia zgody na pobyt czasowy, a w konsekwencji skarżący nie był zainteresowany w ogóle jego prowadzeniem, ani też postępowanie to w żaden sposób nie wpłynęło na zakres praw i obowiązków skarżącego", po drugie, błędnie ustalono, iż przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało wyłącznie z postawy organu administracji oraz że do zaistniałej sytuacji skarżący w żaden sposób się nie przyczynił, po trzecie, ustalono, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, mimo że skarżący cofnął podanie z tego powodu, że złożył drugie, analogiczne podanie. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że wobec cofnięcia podania postępowanie w ogóle nie powinno się było toczyć, - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, mimo że z powodu cofnięcia przez skarżącego podania z powodu złożenia drugiego podania opóźnienie w załatwieniu sprawy nie miało dla niego żadnego znaczenia. Uzasadniając skargę kasacyjną twierdzono, że skarżący złożył dwa wnioski o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Jeden z 7 kwietnia 2017 r. a drugi z 10 kwietnia 2017 r., które różniły się jeszcze tym, że pierwszy został złożony za pośrednictwem poczty i wpłynął do organu administracji 13 kwietnia 2017 r., drugi zaś został złożony bezpośrednio w urzędzie 10 kwietnia 2017 r. Podano też, że oba wnioski zostały odrębnie zarejestrowane, że pismem z 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego zażądał zwrotu wniosku z 7 kwietnia 2017 r., że skarżący udzielił pełnomocnictw kilku osobom oraz że jeden z tych pełnomocników - radca prawny R. P. - "bez zaznajomienia się z aktami sprawy sam zaczął komplikować sytuację składając pisma procesowe wskazujące na nieistniejący wniosek z dnia 3 stycznia 2018 r.". Ponadto wskazano, że na skutek wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2017 r. wydano [...] października 2018 r. decyzję, którą udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, dokumentując ten fakt załączoną do skargi kasacyjnej kopią decyzji i wniosku z 10 kwietnia 2017 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi i jej oddalenia albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie się w niej zarzuca, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał skarżącemu od organu administracji sumę pieniężną nie biorąc pod uwagę tego, że w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zostały złożone dwa wnioski, że jeden z nich został cofnięty oraz że w sprawie działało kilku pełnomocników skarżącego, z których niektórzy składali niejasne wnioski. Sąd administracyjny pierwszej instancji rozpoznając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobowiązany uwzględnić nie tylko działanie organu administracji, ale także działanie stron postępowania, w szczególności tej, która wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wynika to z tego, że termin do załatwienia sprawy jest uzależniony m.in. od tego, czy opóźnienie w załatwieniu sprawy nie zostało spowodowane z winy strony (art. 35 § 5 k.p.a.). Opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane z winy strony może więc prowadzić do uznania, że w ogóle brak jest bezczynności lub że postępowanie nie było prowadzone przewlekle (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Ponadto, niezależnie od tego, czy sposób działania strony postępowania spowoduje, że opóźnienie w załatwieniu sprawy zostanie uznane za usprawiedliwione, postawa strony lub jej pełnomocników w postępowaniu administracyjnym może mieć znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz przy rozstrzygnięciu o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe nie sposób odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, gdy zarzuca naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. i ten zarzut wiąże z tym, iż Sąd pierwszej instancji przy wydaniu wyroku nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności działań skarżącego i jego pełnomocników, które mogły mieć wpływ na to, że postępowanie było prowadzone przewlekle. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy rozumianej jako sprawa o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, w tym działanie skarżącego i jego pełnomocników w kontekście wpływu tego działania na termin załatwienia sprawy. Przez załatwienie sprawy należy przy tym co do zasady rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie sprawy może też polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Czynność ta, jak wynika z uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, podlega kontroli poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Może ona także podlegać kontroli w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie NSA wynika to z tego, że według art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania może zachodzić wtedy, gdy nie został wydany akt kończący postępowanie. W związku z tym także w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może dojść do kontroli zgodności z prawem pozostawienia podania bez rozpoznania. W świetle art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dopuszczalne jest bowiem w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązanie organu do wydania aktu, co może mieć miejsce na przykład w razie uznania, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie było zgodne z prawem. Nie jest więc zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że Sąd ten uznał, iż nie był uprawniony do oceny zgodności z prawem pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, dokonanego pismem z 4 stycznia 2018 r. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji co do zasady był uprawniony, także w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenić, czy pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było zgodne z prawem. Oczywiście w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji powinien był także uwzględnić podniesioną już w odpowiedzi na skargę okoliczność, że [...] października 2018 r. została wydana decyzja o zezwoleniu skarżącemu na pobyt czasowy. Uwzględniając powyższe NSA uznał, ze skarga kasacyjna jest zasadna. W ocenie NSA brak przy tym podstaw, aby Sąd drugiej instancji mógł na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę i ją oddalić. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy oznacza, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jak wynika z przyczyn uwzględnienia skargi kasacyjnej podczas ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni wszystkie okoliczności sprawy od jej wszczęcia do zakończenia, w tym także sposób działania w tej sprawie skarżącego i jego pełnomocników. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.