II OSK 3690/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 454/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w[...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Elblągu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] w [...]na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Elblągu kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 454/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] w [...] (dalej także jako "Spółka") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Elblągu z [...] maja 2019r., nr [...], w przedmiocie opłaty za usługi wodne. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W piśmie z 10 kwietnia 2019 r., stanowiącym informację roczną, Dyrektor Zarządu Zlewni w Elblągu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ("p.w."), ustalił ww. Spółce za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 360 zł, za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Po rozpatrzeniu reklamacji Spółki organ wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2019 r., o treści jak w piśmie z 10 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego odbiornikiem wód opadowych jest rów melioracyjny szczegółowy M-4 wchodzący w skład polderu [...] , który poprzez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni [...] ", skąd następnie za pomocą przepompowni [...], wody opadowe odprowadzane są do rzeki [...]. Wskazany rów melioracji szczegółowej jedynie pośredniczy w odprowadzeniu wód opadowych do rzeki [...]. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta Elbląga w dniu [...] maja 2013 r,. nr [...], na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości 395 dm³/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie istniejącym wylotem oczyszczonych wód opadowych z powierzchni 5,17 ha terenu zakładów położonych przy zbiegu ulic [...] i [...] [...], w ilości 395 dm³/s do rowu melioracji szczegółowej M-4 przy ul. [...]. Nadto w ramach określenia obowiązków Spółki wskazano m.in. na obowiązek utrzymania rowu M-4 na odcinku 30 m w dobrym stanie technicznym, jak też partycypacji w kosztach eksploatacji i utrzymania przepompowni "[...]" proporcjonalnie do rocznej ilości odprowadzanych wód przez Spółkę tj. 30 165 m³/rok. Nadto z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że odbiornikiem wód opadowych jest rów melioracji szczegółowej M-4 wchodzący w skład polderu [...], który poprzez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni [...]. Rów M-4 położony jest na działkach stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Z wyjaśnień Spółki zawartych w skardze wynika, że organ nie przeprowadził postępowania, które uprawniałoby do stwierdzenia, że woda spływająca z terenu zakładu odprowadzana jest do wód, gdyż w jej ocenie woda opadowa i roztopowa odprowadzana jest do rowu melioracji M-4, a tego rodzaju działalność nie jest równoznaczna z przyjęciem, że rów jest kanalizacją, bowiem kanalizacja nie jest urządzeniem wodnym i wprowadzanie do niej wód opadowych nie wymaga pozwolenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jednym z instrumentów gospodarowania wodami zgodnie z art. 267 pkt 1 p.w. są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W ocenie Sądu, o ile rzeczywiście opłata stała za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania takich wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca ograniczył zakres obowiązku uiszczenia opłaty stałej do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest stwierdzenie, że zostały one zrealizowane, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy uprawnione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych każdej sprawy i poprzestawać na okoliczności pozyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych (według terminologii ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.), gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo wodne, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skargi, że organy administracji wodnej nie dokonały ustalenia rzeczywistego przebiegu trasy odprowadzanych z terenu zakładu wód opadowych i roztopowych, któremu to przebiegowi odprowadzania wód z terenu zakładu nie oponuje skarżąca, ponieważ z uzasadnienia decyzji wynika, że dokładnie wyjaśniono sposób odprowadzania wód z terenu zakładu. Ustalono, że wskazany rów wraz z pozostałymi urządzeniami wodnymi tj. rowami, polderem, kanałem oraz przepompownią, pełni rolę kanalizacji otwartej odprowadzającej wody opadowe do rzeki [...]. Nadto, że wody opadowe lub roztopowe objęte opłatą stałą są ujęte w określone urządzenia wodne, które niejako z definicji służą dalszemu odprowadzaniu ich do wód. Inaczej niż w przypadku ich naturalnej retencji w ziemi, czy też infiltracji. Temu bowiem służy przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych, do których należą m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 197 ust. 1 p.w.). Wprawdzie zasadą jest, na co zwróciła uwagę skarżąca, że przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych nie stanowi usługi wodnej w rozumieniu art. 35 ust. 1 i 3 p.w., lecz stanowi korzystanie z wód niewymagające uzyskania zgody wodnoprawnej, jednak zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy rów melioracji szczegółowej M-4 nie stanowi wyłącznie urządzenia melioracji, gdyż jak wskazano wyżej został on wkomponowany w sieć otwartej kanalizacji odprowadzającej wody opadowe nie do ziemi lecz do wód - rzeki [...]. W skardze kasacyjnej [...] w [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 270 ust. 11 p.w. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód, naruszenie art. 18-28 p.w. poprzez błędne przyjęcie, że rowy melioracyjne są wodą; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu przez organ, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego jest tożsame z wprowadzaniem wód opadowych do kanalizacji otwartej. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu zarzucono Sądowi pierwszej instancji przyjęcie błędnej tezy, że rów melioracyjny jest tożsamy z pojęciem kanalizacji deszczowej lub pełni jej funkcję. Podkreślono, że kanalizacja nie jest urządzeniem wodnym, zgodnie bowiem z art. 16 pkt 65 lit. f p.w. urządzeniami wodnymi są tylko wyloty urządzeń kanalizacyjnych. Kanalizacja zakładu kończy się więc wylotem w skarpie rowu melioracyjnego M4. Wody opadowe z terenu zakładu ujmowane są przez system wewnętrznej kanalizacji deszczowej i odprowadzane do rowu melioracyjnego, który jest jej ostatecznym odbiornikiem. Sąd pierwszej instancji tworzy zaś niejako system kanalizacyjny składający się z urządzeń melioracyjnych (rowów i kanałów) by za ich pośrednictwem doprowadzić wody opadowe do rzeki [...]. Tymczasem pozwolenie wodnoprawne wskazuje wprost, że wody opadowe wprowadzane są do rowu melioracyjnego M4, a nie rzeki [...]. Dalej Spółka wskazała, że jej stanowisko podzielił WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 400/18, stwierdzając, że warunkiem ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest bezsporne wykazanie, że wody te są odprowadzane do wód, a nie do ziemi. W skardze kasacyjnej zarzucono nieuwzględnienie zjawiska wsiąkania (infiltracji) w dno i skarpy urządzeń melioracyjnych, oraz tego, że rowy melioracyjne służą do polepszenia gleby i znajdujących się na niej upraw. Wody są więc odprowadzane do rowu melioracyjnego, a nie do wód. Zdaniem Spółki zaakceptowanie stanowiska przyjętego przez organ oznaczałoby, że bez względu, czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane byłyby do wód, czy do ziemi, każdorazowo powstałby obowiązek uiszczania opłaty stałej, gdyż wody opadowe i roztopowe zawsze na pewnym, dalszym etapie wprowadzane byłyby ostatecznie do wód. Katalog usług wodnych został wymieniony w art. 35 p.w. i jest znacznie szerszy niż katalog usług z art. 268, za które uiszcza się opłaty. Dodatkowo ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 7 jako usługę wodną określił odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych, zatem różnicuje te dwa rodzaje usług wodnych. W konsekwencji brak jest podstaw prawych do rozszerzenia obowiązku opłaty na podmioty odprowadzające wody opadowe do urządzeń wodnych czy ziemi. Na koniec podniesiono, że w rozumieniu Prawa wodnego woda w rowach melioracyjnych nie została zaliczona ani do wód płynących, ani stojących. Ponadto, w poprzedniej wersji Prawa wodnego – ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. wody opadowe i roztopowe zawierały się w definicji ścieków (art. 31 ust. 5). Zakładając racjonalność ustawodawcy zmiana w nowej ustawie została wprowadzona świadomie, by zwolnić z opłat część podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie Spółka sformułowała zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W istocie jednak spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Spółka odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód w rozumieniu 268 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), dalej "p.w.", który stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (lit.a) oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (lit.b). Natomiast wskazywany w skardze kasacyjnej przepis art. 270 ust 11 p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Niewątpliwie zatem jego zastosowanie jest uzależnione od ustalenia, czy Spółka odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód w rozumieniu w/w 268 ust.1 pkt 3 p.w. Przypomnieć jednak należy w tym miejscu skarżącej Spółce, że w rozpoznawanej sprawie wymierzono jej tylko opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych na podstawie art. 271 ust.1 pkt 3 p.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że rów melioracji szczegółowej M-4, wchodzący w skład polderu [...], do którego za pomocą wylotu poprzez dwa kolektory wprowadzone są wody opadowe z terenu zakładu, pełni wraz z pozostałymi urządzeniami wodnymi, tj. rowami, polderem, kanałem oraz przepompownią, rolę kanalizacji otwartej odprowadzającej wody opadowe do rzeki [...]. Wody opadowe lub roztopowe objęte opłatą stałą są ujęte w określone urządzenia wodne, które niejako z definicji służą dalszemu odprowadzaniu ich do wód. Inaczej niż w przypadku ich naturalnej retencji w ziemi, czy też infiltracji. Temu bowiem służy przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych, do których należą m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 197 ust. 1 p.w.). Przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych nie stanowi usługi wodnej w rozumieniu art. 35 ust. 1 i 3 p.w., lecz stanowi korzystanie z wód niewymagające uzyskania zgody wodnoprawnej, jednak w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy rów melioracji szczegółowej M-4 nie stanowi tylko urządzenia melioracji, ponieważ został wkomponowany w sieć otwartej kanalizacji odprowadzającej wody opadowe nie do ziemi lecz do wód - rzeki [...]. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji kanalizacji deszczowej, kryteriów jej rozróżnienia na otwartą i zamkniętą. Ustawa Prawo wodne definiuje jedynie system kanalizacji zbiorczej odsyłając w tym zakresie do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. (art.16 pkt 59 p.w.). Zasadne jest więc przyjęcie, że przez systemy kanalizacji deszczowej należy rozumieć zbiór urządzeń wodnych takich jak kanały, rowy, kolektory, rury, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, pełniących przy tym funkcję przechwytywania wód deszczowych i dalszego ich doprowadzania do wód (rzeki). Wody opadowe najczęściej odprowadzane są do rowów melioracyjnych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w. kanały i rowy uznawane są za urządzenia wodne służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W myśl art. 197 ust.1 pkt pkt 1 urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Zgodnie z art.195 p.w. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Z akt sprawy wynika, że rów melioracji szczegółowej M-4 położony przy ul. [...] w [...] nie służy celom o jakim mowa w w/w art.195 (lub nie tyko tym celom). Niewątpliwie pełni on funkcję odprowadzania wód opadowych, ich nadwyżek w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów ten pełni funkcję pozostającą w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Powyższe wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce decyzją z dnia [...]maja 2013r., które pozwala na wykorzystanie rowu melioracyjnego szczegółowego M-4 do odprowadzania zrzutów wód opadowych z powierzchni całkowitej 5,17 ha. Z analizy treści tego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że końcowo wody opadowe odprowadzane są do rzeki [...] (poprzez rów melioracyjny szczegółowy M-4 wchodzący w skład polderu [...]", rowy szczegółowe i kanał R do pompowni [...]", za pomocą przepompowni [...]") co dowodzi, iż wody te odprowadzane są do wód, a nie do ziemi i nie zmienia tego okoliczność, że dochodzi do zjawiska wsiąkania (infiltracji) w dno i skarpy urządzeń melioracyjnych. Kluczowe znaczenie ma tu okoliczność, że wskazane pozwolenie wodnoprawne zezwala skarżącej kasacyjnie Spółce na odprowadzenie wód opadowych z określonego terenu, za pośrednictwem określonych urządzeń, do wód – w tym wypadku do rzeki. Przedmiotowy rów melioracyjny jest zatem elementem systemu kanalizacji deszczowej, o której mowa wart. 268 ust.1 pkt 3 p.w., skoro umożliwia on odprowadzanie wód opadowych do rzeki, a zatem w świetle pozwolenia wodnoprawnego jest elementem tego systemu. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że końcowo wody opadowe odprowadzane są do rzeki [...]. Spółka ze swej strony nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, poza próbą wykazania, że okoliczność wsiąkania (infiltracji) części wód opadowych i roztopowych w dno i skarpy urządzeń melioracyjnych przesądza o braku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ww. rzeki. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z materiału sprawy wynika, co wyżej wyjaśniono, że Spółka odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód w sposób o jakim mowa w art. 268 ust.1 pkt 3 p.w. i w związku z tym w konsekwencji, organ zasadnie ustalił opłatę za usługi wodne. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.