III SA/Gd 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Stępień Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], okręg G., gmina G. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]) Marszałek Województwa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek o wezwanie do zapłaty kwoty 745.704,06 zł, złożone przez "B" Sp. z o.o. w P. w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb G., gmina G. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]). Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2018 r. pełnomocnik "C" Sp. z o.o. w P.(będącej następcą prawnym spółki "B" Sp. z o.o.) wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]), jak również ww. decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]), jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu odmiennego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, tj. odmiennie w odniesieniu do zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni 7,30 ha gruntu działki nr [...] aniżeli z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni 2,30 ha gruntu tej samej działki. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako "k.p.a.") - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wniosek spółki w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy wnioskowaną do stwierdzenia nieważności decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. został rozpatrzony decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu, jednakże wszczęcie i prowadzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi być każdorazowo poprzedzone czynnościami ustalającymi dopuszczalność wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Jest to tzw. postępowanie wstępne, poprzedzające właściwe postępowanie rozpoznawcze. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W sytuacji zatem, gdy decyzja Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymana w mocy decyzją z dnia 20 lutego 2013 r., a decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. odmówiono stwierdzenia jej nieważności, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo braku jakichkolwiek przeszkód do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia istoty sprawy; 2) art. 61a w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy w faktycznie nie istniały jakiekolwiek przeszkody do jego wszczęcia, co skutkowało nieprawidłowym zakończeniem wskazanej sprawy, bez ustalenia i rozpoznania jej istoty; 3) art. 62 k.p.a. poprzez rozdzielenie rozpoznania spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]) i decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], podczas gdy dotyczyły one tego samego stanu faktycznego i okoliczności oraz zasadne było ich łączne rozpoznanie, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty przedmiotowej sprawy na skutek wcześniejszego zakończenia postępowania w sprawie o nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ orzekający we wskazanej sprawie nie podjął jakichkolwiek czynności wyjaśniających, jak również nie połączył spraw do wspólnego rozpoznania i w konsekwencji zakończył sprawę, bez ustalenia i rozpoznania jej istoty. Zgodnie z prawem oczywisty brak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (pomimo powołania jej we wniosku o wszczęcie postępowania) powinien spowodować wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie takiego stwierdzenia. Skarżąca jednym wnioskiem - wskazując jedną podstawę prawną, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. Organ niezasadnie rozłączył te dwie sprawy rozpatrując najpierw sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Tymczasem Kolegium nie powinno rozłączać spraw i w konsekwencji wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na wcześniejsze rozstrzygniecie jednej z nich. Organ winien wszcząć postępowanie i zakończyć je, albo poprzez stwierdzenie nieważności decyzji albo poprzez odmowę takiego stwierdzenia. Elementem koniecznym wskazanej sprawy winno być zatem zainicjowanie postępowania i przeprowadzenie czynności sprawdzających, a następnie wydanie określonego rozstrzygnięcia. Nadto pojęcia "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., ustawodawca nie definiuje wprost, lecz należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (stan sprawy w toku) albo zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie (powaga rzeczy osądzonej) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Prawo do umorzenia w całości lub w części postępowania, czy na wcześniejszym etapie odmowy jego wszczęcia, dotyczą sprawy wszczętej później. W ocenie skarżącej nie istniały uzasadnione przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. To, że organ zakończył najpierw postępowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej, wynikało wyłącznie z działań organu. Skarżąca złożyła bowiem jeden wniosek domagając się w nim stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Organ miał obowiązek wszcząć zatem postępowanie w sprawie i zakończyć je wydaniem decyzji. Na koniec skarżąca wskazała, że adresatem decyzji administracyjnych, których stwierdzenia nieważności się domaga była "B" z o.o.o., która następnie prowadziła działalność gospodarczą pod firmą "C" Sp. z o. o., a obecnie zmieniła firmę na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. (nr [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], okręg G., gmina G., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., a zatem Sąd uznał za zasadne, by kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając natomiast w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ nadzoru - na podstawie art. 126 oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. – odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności danego aktu, organ administracji wszczynając w tej sprawie postępowanie musi na wstępie stwierdzić czy wszczęcie wnioskowanego postępowania jest dopuszczalne i w zależności od wyniku przeprowadzenia takiej oceny - skierować sprawę do jej merytorycznego rozpoznania, co do stwierdzenia istnienia wadliwości wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. albo odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, co będzie mogło nastąpić przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym art. 61a k.p.a. (zob.: pkt 15 komentarza do art. 157 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2019). Zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1), zaś na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego - w ocenie Sądu - należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/17, LEX nr 2466692). W realiach rozpatrywanej sprawy zaznaczenia wymaga, że przedmiotem stwierdzenia nieważności uczyniona przez skarżącą została decyzja Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], okręg G., gmina G., która następnie – w administracyjnym toku instancji – zaskarżona była do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które – po rozpoznaniu odwołania - ostateczną decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]) orzekło o utrzymaniu w mocy tej (pierwszoinstancyjnej) decyzji Marszałka Województwa. Jednocześnie skarżąca wystąpiła również z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]). Wniosek ten został rozpoznany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]) orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb G., gmina G. Wobec zatem wydania w dniu 26 kwietnia 2019 r. decyzji rozstrzygającej w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej w stosunku do decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r., bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie weryfikacji wydanej w tej sprawie pierwszoinstancyjnej decyzji. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest w całości uzależniony od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Przyjąć zatem należy, że kontrola w trybie nieważnościowym decyzji wydanej w toku instancji przez organ odwoławczy obejmuje zarazem kontrolę pierwszoinnstancyjnej decyzji. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że "organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po pierwsze, wniosek taki wypływa z wykładni systemowej art. 156-158 k.p.a. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Innymi słowy, decyzja ta stwierdza, że badana decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a co za tym idzie - jest nieważna (...) od początku, czyli od dnia jej wydania. Ograniczenie kompetencji organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności tylko do decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitego trybu usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą nieważności. Te pierwsze byłyby eliminowane w trybie nadzwyczajnym, w drodze stwierdzenia nieważności, ze skutkiem ex tunc. Natomiast decyzje wydane w pierwszej instancji podlegałyby wzruszeniu w trybie zwyczajnym, w drodze ich uchylenia i ze skutkiem ex nunc, to znaczy z dniem doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Po drugie, jeżeli wada powodująca nieważność decyzji tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Całe "zło", jeśli można się tak wyrazić, tkwi w decyzji organu I instancji. Tymczasem ograniczenie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego mogłoby w skrajnych sytuacjach prowadzić do niemożności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji, mimo że została ona wydana z wadą wymienioną w art. 156 § 1. Tak stałoby się, gdyby organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym miał odmienny pogląd w kwestii występowania wady nieważności niż organ działający w trybie nadzoru" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, LEX nr 51478). W tej sytuacji przyjąć należy, że skoro kontrola w trybie nieważnościowym decyzji organu odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. została już uprzednio dokonana, a jednocześnie "siłą rzeczy" obejmowała ona także kontrolę pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia 27 marca 2012 r. – kontrola ta nastąpiła bowiem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2019 r., to prowadzenie takiej samej kontroli po dacie 26 kwietnia 2019 r. w stosunku do decyzji wydanej w tej samej sprawie w pierwszej instancji należało uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji będące oczywistą przeszkodą do wszczęcia i prowadzenia w tym zakresie postępowania przez Kolegium. Do przyczyn niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego można zaliczyć sytuację, gdy żądanie wszczęcia dotyczy decyzji, co do której wcześniej prowadzone postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności zakończyło się ostatecznie decyzją merytoryczną lub jest w toku. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji, co do której uprzednio wszczęto postępowanie nieważnościowe i przeprowadzono merytoryczną kontrolę przesłanek z art. 156 k.p.a. byłaby bowiem decyzją nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 303/11, LEX nr 966325). W rozpoznawanej sprawie – w świetle istniejącego stanu prawnego i faktycznego – niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r., skoro w tej sprawie – w stosunku do żądania stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję – zostało uprzednio wszczęte postępowanie w zakresie merytorycznej kontroli przesłanek z art. 156 k.p.a. i została w dniu 26 kwietnia 2019 r. wydana w tym przedmiocie merytoryczna decyzja. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze i w tym stanie rzeczy skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.