II OSK 3889/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2277/18 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2277/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu: - naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art 174pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1. art 293 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "p.o.ś.", poprzez jego wadliwą wykładnią polegającą na błędnym uznaniu, sprzecznie ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22), iż ocena przyczyn braku pozwolenia może mieć miejsce nie tylko w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska, bezpośrednio po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, w sytuacji, świetle ww. uchwały "przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpiło wydanie pozwolenia na kolejny okres", a w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż "nie budzi wątpliwości stosowanie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji (...) gdy podmiot korzystający ze środowiska rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia; - naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, 7, 11, 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie wskazało w uzasadnieniu decyzji w sposób dostateczny i przekonywujący motywów swojego rozstrzygnięcia, podczas gdy Kolegium rozpatrzyło złożone przez Spółkę zarzuty, zaś ewentualne uchybienia w tej materii nie mogły, wbrew twierdzeniu Sądu, mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co spowodowało uchylenie rozstrzygnięcia administracyjnego, którego wady nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, iż wskazane w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści; 3. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wykładni prawa, tj. art. 293 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyło, że zrzeka się rozprawy W uzasadnieniu SKO powołując się na treść art. 276 ust. 1 i 293 ust. 1 p.o.ś. oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 wskazało, że Sąd dokonał błędnej wykładni tych przepisów polegającej na błędnym uznaniu, iż ocena przyczyn braku pozwolenia mieć miejsce nie tylko w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska, bezpośrednio po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, w sytuacji gdy, w świetle uchwały "przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Zwróciło uwagę, że również Sąd dokonując oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania niesłusznie nakazał SKO badanie okoliczności starań skarżącej spółki w przedmiocie uzyskania stosownej decyzji, której brak stał się podstawą wymierzenia jej opłaty podwyższonej, w tym ewentualnego podejmowania działań zmierzających do dyscyplinowania właściwych organów odpowiedzialnych za wydanie decyzji niezbędnej do legalnego korzystania ze środowiska, w sytuacji gdy, w świetle uchwały poszerzonego składu NSA, okoliczności te są ambiwalentne przy wymierzaniu opłaty podwyższonej podmiotowi korzystającemu ze środowiska, który rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Podniósł, iż Sąd I instancji uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu winien był nie tylko wskazać naruszone przepisy, ale również prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik sprawy. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał jedynie naruszenia nie określając ani stopnia tych naruszeń ani nie wskazał na prawdopodobieństwo, że w ponownie prowadzonym postępowaniu mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Wskazując na treść art. 15 k.p.a. organ wyjaśnił, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że wysokość opłaty została ustalona prawidłowo, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r., zaś sam fakt, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wskazał na tę samą wysokość opłaty nie świadczy o wadliwości decyzji. Jednocześnie zauważył, że również Sąd nie wskazał, że kwota ta mogła zostać ustalona nieprawidłowo. Zdaniem organu II instancji okoliczność, iż organ II instancji wskazując jako podmiot właściwy do wniesienia dodatkowej opłaty E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] powołał się na przepis art. 279 ust. 3 i 4 p.o.ś., nie może sama z siebie stanowić podstawy do uchylenia decyzji, bowiem przepisy te przeplatają się. Sąd zaś skupił się jedynie na tym, że organy zacytowały odmienne jednostki redakcyjne danego przepisu. Za nieistotny SKO uznało również fakt, że nie ustosunkowało się do podniesionej w odwołaniu kwestii zmiany przepisów wskazując, że uznać należało, że również w tym przypadku podzielił stanowisko organu I instancji o ich niestosowaniu. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że mimo, iż faktycznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wzorcowe, to organ rozpatrzył sprawę pod kątem zarzutów odwołania, ustosunkował się do nich i podzielił stanowisko organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 293 ust. 1 p.o.ś. Zwróciła uwagę, że wbrew twierdzeniom organu Sąd I instancji uwzględnił stanowisko zawarte w uchwale II OPS 2/11. Ponadto podniosła, że autor skargi kasacyjnej, wskazując na dopuszczenie się przez WSA powyższego naruszenia prawa materialnego w żaden merytoryczny sposób nie rozwija argumentacji na czym błędna wykładnia przepisu zarzucona Sądowi miała polegać. Zdaniem Spółki podobnie ma się sytuacja w zakresie pozostałych zarzutów SKO, w których autor skargi kasacyjnej wymienia szereg przepisów proceduralnych zawartych w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazała, że zarzuty te w istocie mają niejako "przykryć" niewłaściwie i nierzetelnie prowadzone postępowanie administracyjne przed organem II instancji. Zwróciła uwagę, że Sąd w sposób wyczerpujący i jednoznaczny odniósł się do treści zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, wskazał na dostrzeżone uchybienia proceduralne, zaniechania w zakresie odniesienia się do szeregu istotnych zarzutów Spółki. Ponadto podniosła, że pomimo wskazania w petitum skargi kasacyjnej szereg przepisów prawa w samym uzasadnieniu absolutnie nie rozwinięto na czym miałoby polegać błędne postępowanie Sądu, w kontekście podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, sprzecznie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, że ocena przyczyny braku pozwolenia powinna mieć miejsce nie tylko w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska bezpośrednio po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia wystąpi o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Nie ulega wątpliwości, że powołana uchwała odnosiła się do sytuacji, w której wątpliwości w stosowaniu przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczyły sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzystał ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Należy zauważyć, że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Jednakże w uchwale o sygn. akt II OPS 2/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności". W rozpoznawanej sprawie, o ile ma rację skarżący kasacyjnie organ, że Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia i nie wystąpiła o wydanie tego pozwolenia na kolejny okres, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło jednak okoliczność, że postępowanie dotyczy sytuacji działającego już składowiska, w odniesieniu do funkcjonowania, którego zostały wydane wszystkie niezbędne decyzje. E. Sp. z.o.o. zawarła w dniu [...] stycznia 2013 r. umowę z Gminą [...] dotyczącą składowiska odpadów w m. [...]. Z informacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji wynika, że Spółka wystąpiła w dniu [...] stycznia 2013 r. z wnioskiem o przeniesienie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Czynności te były dokonywane na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na treść art. 53 ust. 6 tej ustawy zgodnie, z którym organ właściwy do zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów był obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli wyraziła ona zgodę na przyjęcie wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. W związku z powyższym wywieść należy wniosek, że zaistniała sytuacja jest analogiczna do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie występuje o jego wydanie na kolejny okres. Podkreślić bowiem należy, że składowisko w miejscowości [...] funkcjonowało uprzednio, a Spółka wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie na jej rzecz decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Przy czym co jest istotne spełnienie przesłanek z art. 53 ust. 6 obowiązującej w dacie złożenia wniosku ustawy o odpadach zobowiązywało organ właściwy do zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska do przeniesienia tej decyzji na wnioskodawcę. Istota rozstrzygnięcia zwartego w uchwale o sygn. akt II OPS 2/11 sprowadzała się do wskazania różnicy pomiędzy sytuacją, kiedy podmiot podejmie działalność bez stosownych pozwoleń, a sytuacją, w której działalność ta jest kontynuowana, a podmiot oczekuje na wydanie pozwolenia na kolejny okres. Analogiczna sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że co najmniej przedwcześnie organ stwierdził, że zaistniał obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 p.o.ś. Organ powinien ocenić, mając na względzie datę złożenia wniosku o przeniesienie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska oraz termin w jakiej organ zgodnie z k.p.a. był zobowiązany do załatwienia sprawy, a także zbadać czy Spółka podejmowała okoliczności związane z dyscyplinowaniem organów zobowiązanych do wydania decyzji. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji za niesprawiedliwy należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 7, 11, 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie odniesienie się przez organ odwoławczy do okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mogą rzutować na rozstrzygniecie sądu. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika bowiem wprost, że w przypadku naruszenia przepisów postępowania sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, o ile naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się jednak z Sądem I instancji, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. W lakonicznym uzasadnieniu organ II instancji nie odniósł się bowiem do istotnych zarzutów odwołania. Jak zauważył Sąd I instancji w odwołaniu tym Spółka kwestionowała, że jest posiadaczem odpadów, nie jest zarządzającym składowiskiem odpadów, a jedynie dostarczała odpady na składowisko stanowiące własność Gminy [...]. Ponadto Spółka wskazywała na nieprawidłowości w wyliczeniach dotyczących wysokości naliczonej opłaty podwyższonej, wywodząc, że w sposób nieuprawniony opłata ta dotyczy także innej instalacji (składowiska prowadzonego przez Spółkę). W takiej sytuacji nie można uznać, jako właściwego i zgodnego z prawem ustosunkowania się przez organ do tej kwestii poprzez stwierdzenie, że opłata ta została naliczona w sposób prawidłowy. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Mając na względzie charakter sprawy na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...].