II SAB/Kr 221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K w zakresie udostępnienia informacji publicznej l. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M. H. z dnia 10 kwietnia 2019 r. -w zakresie punktów II, III, IV, VII; II. umarza postępowanie w zakresie dotyczącym punktu l wniosku M. H. z dnia 10 kwietnia 2019 r.; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K nie narusza rażąco prawa; V. oddala wniosek M. H. o nałożenie grzywny; VI. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K na rzecz M. H. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., z adresu "artykuł 61§protonmail.ch" zwrócono się do Zarządu Dróg Miasta K. o udostępnienie na podstawie przepisów ustawy o informacji publicznej następujących informacji: I. wysokość (kwoty) sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Przygotowania Inwestycji Zarządu Dróg Miasta K. (dalej. DPI) w okresie od początku powstania działu do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek, spełniającej w pełni powyższe żądanie wnioskodawcy (w ujęciu rocznym: 2019 i poprzednie); II. zestawienie pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) DPI oraz kwoty nagród przyznanych w roku 2019 i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania; III. wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2019 r. każdego z pracowników DPI z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.); IV. zestawienie pracowników DPI ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego wzoru: - Komórka A - Pracownik X Y - kierunek: prawo (Uniwersytet Śląski) - studia podyplomowe: rachunkowość (Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie); - Komórka A- Pracownik Z W - kierunek: filologia polska (Uniwersytet...); - Komórka A - Pracownik T R - kierunek: informatyka (Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie); - Samodzielne Stanowisko ds. Pracownik UD - kierunek: finanse i rachunkowość - specjalność: rachunkowość. V. zestawienie osób niepełniących funkcji publicznych (bez imion i nazwisk) pracujących w DPI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy; VI. zestawienie pracowników – stanowiska (bez imion i nazwisk) pracujących w DPI niepełniących funkcji publicznych, (czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające itp.) z kwotą nagród przyznanych w roku 2019 i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania; VII. liczba wszystkich pracowników DPI, (czyli pełniących i niepełniących funkcji publicznych) z uwzględnieniem wysokości etatów. Dodano, że wysokość etatów winna być również zachowana przy udzielaniu odpowiedzi w zakresie I-VI powyższego wniosku. Zastrzeżono też, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a prostej, gdyż dane te dotyczą podstawowych kwestii organizacyjnych lub wydatkowania środków publicznych (gospodarka finansami publicznymi jest jawna) i są dostępne w zasadzie od ręki z segregatorów, czy programów (księgowych/finansowych/kadrowych), a także z wykazu pracowników, który w DPI funkcjonuje i jest dostępny, ewentualnie również z tabliczek umiejscowionych przy drzwiach do pokojów pracowników. Informacja ta powinna być aktualna na dzień udzielenia pełnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. ([...]), w odpowiedzi na ww. wniosek Zarząd Dróg Miasta K. udzielił odpowiedzi na pkt V i VII wniosku, wskazując, że w dziale Przygotowania Inwestycji nie pracują osoby pełniące funkcje publiczne i przedstawiając następujące dane: Stanowisko: Zespół: 1. Specjalista Dział Przygotowania inwestycji 2. Główny specjalista Dział Przygotowania inwestycji 3. specjalista Dział Przygotowania Inwestycji 4. specjalista Dział Przygotowania inwestycji 5. starszy specjalista Dział Przygotowania Inwestycji 6. starszy specjalista Dział Przygotowania inwestycji 7. specjalista Dział Przygotowania Inwestycji 8. starszy specjalista Dział Przygotowania inwestycji 9. inspektor Dział Przygotowania Inwestycji 10. starszy specjalista Dział Przygotowania inwestycji 11. starszy specjalista Dział Przygotowania inwestycji 12. specjalista Dział Przygotowania inwestycji 13. z-ca Kierownika Działu Dział Przygotowania inwestycji 14. specjalista Dział Przygotowania Inwestycji 15. Podinspektor Dział Przygotowania Inwestycji 16. inspektor Dział Przygotowania Inwestycji 17. Podinspektor Dział Przygotowania Inwestycji 18. Kierownik Działu Dział Przygotowania Inwestycji 19. Podinspektor Dział Przygotowania Inwestycji 20. Podinspektor Dział Przygotowania Inwestycji 21. Podinspektor Dział Przygotowania inwestycji 22. specjalista Dział Przygotowania Inwestycji Pismem z dnia 20 maja 2019 r. ([...]), w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek z dnia 10 kwietnia 2019 r. Zarząd Dróg Miasta K., w zakresie pkt 1 wniosku podał, że wysokość sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Przygotowania Inwestycji Zarządu Dróg Miasta K. w okresie od początku powstania działu do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek wyniosła: - za okres XI-XII 2018 r. [...] zł, - za okres I-IV 2019 r. [...] zł. Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. M. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. polegającą na nieudostępnieniu w terminie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., wnosząc o zobowiązanie Zarządu Dróg Miasta K. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. wysłanego drogą elektroniczną; nałożenie grzywny na organ w wysokości według uznania Sądu; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący podał, że w związku z brakiem pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 10 kwietnia 2019 r. oraz brakiem wydania decyzji odmownej, skarga na bezczynność jest uzasadniona. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał pytania na temat wykształcenia pracowników ZDMK w K., wysokości nagród, wykazu pracowników oraz ich pensji. Tymczasem odpowiedź organu z dnia 25 kwietnia 2019 r. nie korelowała z treścią wniosku. Organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, ani nie wydał decyzji odmownej, stąd skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ podał, że pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r., w odpowiedzi na pytania zawarte w pkt V i VII wniosku, organ poinformował skarżącego, że w Dziale Przygotowania Inwestycji ZDMK nie pracują osoby publiczne. Jednocześnie przedstawiono w formie tabelarycznej zanonimizowane zestawienie pracowników DPI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy. Poinformowano również wnioskodawcę, że w pozostałym zakresie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Następnie w dniu 20 maja 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku, tj. wskazał sumaryczną wysokość nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Przygotowania Inwestycji ZDMK od daty jego powstania, tj. od dnia 1 listopada 2019 r. W pozostałym zakresie podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z 25 kwietnia 2019 r. Podał organ, że informacje, o których mowa w pkt II, III, IV oraz VI wniosku nie stanowią informacji publicznej, jeśli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. II SA 4059/02; I OSK 807/07; II SA 3301/2002). Wyjaśniono, że żaden z pracowników działu Przygotowania Inwestycji nie jest "osobą sprawującymi funkcje publiczne". Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, Nr 3, póz. 30, LEX nr 182494) sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Do funkcji publicznych należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Jeżeli działania podejmowane przez pracowników, których dotyczy wniosek, nie mają cech władztwa publicznego (imperium), to nie można ich uznać za pełniących funkcje publiczne. Pojęcie to dotyczy podmiotów, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. są zatem te osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (por. II SAB/Kr 158/18). Tymczasem do zakresu działania DPI należą zadania dotyczące procesu inwestycyjnego prowadzonego przez Zarząd Dróg Miasta K., tj. np. przygotowanie materiałów niezbędnych do zlecenia opracowania dokumentacji projektowej dla zadań inwestycyjnych, całościowe prowadzenie spraw związanych z przygotowaniem procesu inwestycyjnego, w tym zlecanie i nadzór nad przebiegiem i terminowością realizacji procesu projektowego, przygotowanie materiałów niezbędnych do skierowania wniosku o udzielenie zamówienia publicznego, w tym pozyskiwanie stanowiska komórek organizacyjnych, których zakresu działania dotyczy inwestycja. W zakresie zadań wykonywanych przez pracowników działu DPI, organ nie korzysta zatem z żadnych uprawnień władczych. W związku z tym, w strukturach tut. działu brak osób pełniących funkcje publiczne. Odnośnie pkt II i III wniosku wyjaśniono, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. (I OSK 695/14), które to organ w całości podziela informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Nie ma żadnych podstaw, aby informację o wynagrodzeniu i nagrodach przyznanych konkretnemu, wymienionemu we wniosku z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej; istotą uprawnień przewidzianych przedmiotową ustawą nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej. Pytanie skarżącego nie dotyczyło zasady funkcjonowania organu władzy, kwoty wydatków poniesionych na nagrody dla pracowników wypłaconych czy przyznanych w określonym okresie, czy też kwoty wydatków poniesionych na nagrody przyznane pracownikom na ściśle określonym stanowisku w danym okresie, bądź kwoty wydatkowanej na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na wynagrodzenie i nagrody konkretnych osób, które zgodnie z treścią wniosku powinny zostać wymienione z imienia i nazwiska. Był to więc wniosek ad personam. W konsekwencji, niezasadne było w tym zakresie udzielenie informacji lub wydanie decyzji odmownej. Według organu informacji publicznej nie stanowią również dane, o których mowa w pkt IV wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ujawnieniu nie podlegała będzie informacja n/t nazwy uczelni ukończonej przez danego pracownika. Dla oceny kwalifikacji danej osoby do pełnienia funkcji publicznej nie jest istotne, na jakiej uczelni ukończyła ona studia wyższe. Tego rodzaju informacja nie ma żadnego związku z wykonywaniem funkcji publicznej (por. II SA/Gd 5/14). Nadto rzeczą skarżącego – wnioskującego o udzielenie informacji publicznej jest zadanie pytania w sposób, który nie budzi wątpliwości, co do użytych w nim zwrotów. Pytanie zbyt ogólne bądź niejednoznaczne sprawia, że udzielającemu odpowiedzi, nie można poczynić zarzutu braku odpowiedzi bądź bezczynności w jej udzieleniu. W zakresie pkt VI wniosku zwrócono uwagę, że dotyczy on nagród wypłaconych pracownikom działu DPI zatrudnionych wyłącznie na stanowiskach usługowych technicznych, podczas gdy w Dziale Przygotowania Inwestycji ZDMK nie pracują osoby zatrudnione na takich stanowiskach. W Dziale Przygotowania Inwestycji ZDMK zatrudnieni są wyłącznie pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędowych, występującym wszak obok stanowiska pomocniczego i usługowego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Ponadto żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o charakterze pracowniczym, co nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Ocena pracy danego pracownika jest przywilejem i obowiązkiem jego przełożonego. Na ocenę taką wpływają bowiem nie tylko subiektywne odczucia przełożonego, ale wpływać także mogą okoliczności związane z posiadaniem lub brakiem posiadania przez danego pracownika określonych predyspozycji do zajmowania określonego stanowiska, łącznie z materią absencji chorobowej. Ujawnianie więc uzasadnień przyznanych pracownikom nagród, naruszałoby ich prawa pracownicze, jak też mogłoby naruszać ich dobra osobiste. Realizując zaś prawo dostępu do informacji publicznej nie sposób zaś naruszać uprawnień przysługujących pracownikom samorządowym na podstawie odrębnych ustaw (por. II SAB/Wa 741/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej – DZ.U.2019/1429)), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo wydanie decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Termin do załatwienia sprawy, stosownie do przepisu art. 13 ust 1 ustawy wynosi, – co do zasadny – maksymalnie 14 dni. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności władze publiczne. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor Zarządu Dróg Miasta, będącego jednostką komunalną, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w pkt 5 zaś wskazano, że informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełni ą funkcji publicznych. Stwierdzając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi organ skupił się na ich "osobowym" aspekcie, tracąc z pola widzenia opisane okoliczności i nie uwzględniając faktu, że ustawa zawiera inne instrumenty pozwalające na ochronę prywatności. Nawet w przywołanym na poparcie tezy organu wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym.... , czy pełniącej funkcję publiczną....To ma bowiem znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. udip". Udzielając ochrony przewidzianej w/w przepisem organ zobowiązany jest do wydania stosownej decyzji. Taka decyzja w sprawie nie została wydana, a informacje żądane w punktach II, III, IV i VII wniosku nie zostały udostępnione. Z tych względów zobowiązano Dyrektora ZDM do dokonania czynności lub wydania decyzji w takim właśnie zakresie. Rozpoznając wniosek organ zwróci uwagę, że do ew. decyzji o odmowie udostępnienia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to związane jest z koniecznością zbadania wniosku pod kątem jego braków formalnych (por.np wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. I OSK 2929/17). Sąd umorzył postępowanie w zakresie punktu I wniosku M. H., bowiem odpowiedź na zawarte tam pytanie została udzielona dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Z tego powodu merytoryczne orzeczenie w tej kwestii stało się zbędne (art. 161 ust. 1 pkt 3 ppsa). Skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa w takim tylko zakresie, w jakim skarżący uzyskał informacje przed wniesieniem skargi. Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a wynikało z błędnie przyjętego założenia co do charakteru żądanej informacji. Z tych też powodów oddalono wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając fakt, że skarga została oddalona w niewielkim zakresie.