I SA/Ke 242/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2018 r.; 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz M.P. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dyrektor) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (kierownik) z [...] nr [...] w sprawie przyznania M.P. Płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Organ ustalił, że 4 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek M.P. o przyznanie płatności na rok 2018. Strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 1,84 ha, płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych do powierzchni 2,50 ha oraz płatności do 5 sztuk bydła. Do jednolitej płatności obszarowej producent zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 23,02 ha. Wraz z wnioskiem strona złożyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych, oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych i strony nr 1, 4, 5 i 7 umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych na kampanię 2018/2019 oraz załącznik nr 4 do przedmiotowej umowy. Kierownik decyzją z [...] przyznał M.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 10.474,46 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 7.029,81 zł, płatność redystrybucyjną (dodatkową) w kwocie 3.531,36 zł, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w kwocie 1.314,65 zł, płatności do bydła w kwocie 1.451,88 zł oraz kwotę 208,53 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Natomiast odmówił stronie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. M.P. w odwołaniu od powyższej decyzji nie zgodził się z odmową przyznania płatności do upraw buraków ze względu na brak złożenia kompletnej kopii umowy kontraktacji. Do odwołania strona dołączyła kopię kompletnej umowy. Odnosząc się do argumentów odwołania dyrektor zwrócił uwagę na wnioskowy charakter postępowania w sprawach dotyczących płatności. Wskazał, że M.P. potwierdzając poprawność danych (zaznaczając checkbox) formularza geoprzestrzennego, złożonego w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 i tym samym ponosi odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku. W ocenie dyrektora nie można uznać za prawidłowe złożenia tylko części stron umowy kontraktacji buraków cukrowych, ponieważ strona jest zobowiązana złożyć kopię pełnej umowy. Pełna umowa zawierająca wszystkie strony i niezbędne dane została złożona 1 marca 2019 r. wraz z odwołaniem. Nie można uwzględnić umowy złożonej w w/w terminie, ponieważ ostateczny termin na składanie wniosków w 2018 r. upłynął 10 lipca 2018 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że rolnik po złożeniu eWnioskuPlus ma możliwość podglądu złożonego wniosku i załączników. Zatem strona mogła sprawdzić, czy skan umowy kontraktacji zawierał wszystkie strony, czego zaniechała. Ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i zmian do wniosków określony w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.) – dalej: "ustawa płatnościach", który obowiązywał od 15 marca do 15 maja, został wydłużony do 15 czerwca 2018 r. tego terminu w drodze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 897). Nadto termin ten nie podlega przywróceniu. Dlatego zdaniem organu złożenie kompletnej umowy dopiero w odwołaniu od zaskarżonej decyzji 1 marca 2019 r., tj. po ostatecznym terminie składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 r. należy uznać za bezskuteczne. Tym samym decyzja kierownika z 21 lutego 2019 r. jest prawidłowa. Na powyższą decyzję M.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zaskarżając decyzję dyrektora w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że do odwołania od dołączył pełną umowę kontraktacji oraz wyjaśnił, iż błąd nastąpił podczas skanowania umowy i mógł wynikać z nieprawidłowości systemu. Nadto informacje zawarte na załączonych stronach umowy były wystarczające. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom organu, nie było możliwości konwalidacji błędu polegającego na złożeniu niekompletnej umowy, ponieważ strona nie miała świadomości złożenia niekompletnego wniosku, a opcja jego podglądu z uwagi na przeciążenie systemu nie była możliwa. Argumentował, że art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obliguje organ wyłącznie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania, co jednak nie zwalnia to organu z obowiązku prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a nie tylko oparciu się na częściowym materiale dowodowym. Organ w sytuacji przyjmowania wniosku o przyznanie płatności był zobowiązany dostrzec brak związany z niekompletnością umowy kontraktacji, a ciężar naruszenia przez organ zasady praworządności nie może być przerzucony na wnioskodawcę. W ocenie skarżącego brak polegający na niezeskanowaniu wszystkich stron umowy kontraktacji należy traktować jako brak w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który może być uzupełniony po uprzednim wezwaniu przez organ, gdyż stosowanie w/w przepisu nie zostało wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach. Tym samym niepodjęcie działań zmierzających do uzupełnienia w/w braku formalnego doprowadziło do naruszenia zasady praworządności. Zdaniem skarżącego organ był zobowiązany, w myśl zasady praworządności, do zbadania kompletności wniosku i żądania uzupełnienia o brakujące strony umowy kontraktacji. W odpowiedzi na skargę dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja dyrektora z dnia 23 kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję kierownika z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w ramach której stronie odmówiono przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Decyzję M.P. zaskarżył w części odnoszącej się do odmowy przyznania płatności w wyżej określonym zakresie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w części decyzji, Sąd stwierdził, iż narusza ona przepisy postępowania, tj. art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone uchybienia dotyczą również decyzji ją poprzedzającej. Ustalony przez organ stan faktyczny, na tle którego zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest sporny. Wniosek M.P. o przyznanie płatności na rok 2018 wpłynął do organu 4 maja 2018 r. Do wniosku strona dołączyła jako załącznik m.in. niepełną umowę kontraktacji na kampanię 2018/2019, składającą się ze stron: 1, 4, 5, 7. Strona nie została poinformowana przez organ o brakach formalnych wniosku. Odmawiając przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych organ podkreślił, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku pełnej umowy kontraktraktacji buraków cukrowych, a jedynie poszczególne jej strony. Kompletny dokument złożono dopiero wraz z wniesionym odwołaniem od decyzji w dniu 1 marca 2019 r., czyli po upływie nieprzywracalnego terminu do składania wniosków o przyznanie płatności. Określając ramy prawne sprawy należy przywołać przede wszystkim art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, ze zm.), zgodnie z którym płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi: 1) jeżeli zawarł umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru; 2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1. W myśl natomiast § 9 ust.1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.) do wniosku o przyznanie płatności związanych do powierzchni upraw buraków cukrowych dołącza się umowę, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy, lub jej kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo odpowiednio przez producenta cukru albo grupę producentów rolnych, organizację producentów albo zrzeszenie organizacji producentów, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach), jednakże w 2018 roku termin ten został wydłużony do dnia 15 czerwca 2018 r. w drodze Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz. U. z 2018r., poz. 897). Zgodnie z art. 13 ust. 1 Rozporządzenia (UE) Nr 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie dotyczyło kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy lub wsparcia. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Należy zatem przyjąć, iż w 2018 roku ostateczny termin składania wniosków mijał 10 lipca, z tym, że złożenie wniosku po 15 czerwca skutkowało pomniejszeniem płatności o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia. Z powyższych przepisów wynika niewątpliwie obowiązek rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności związanych do powierzchni upraw buraków cukrowych dołączenia do wniosku dokumentu umowy kontraktacji oraz dokonanie tej czynności we właściwym terminie. Dla pełnego obrazu sprawy niezbędnym jest także przywołanie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, według którego w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (art. 23 ust. 2 ustawy). Na gruncie kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, iż strona złożyła wniosek w terminie – w dniu 4 maja 2018r., załączając do niego m.in. niepełną, bo zawierającą strony 1, 4, 5 i 7 umowę kontraktacji na kampanię 2018/2019. Wnioskodawca nie został poinformowany przez organ o brakach formalnych wniosku w postaci załączenia niepełnej treści umowy. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy złożony w terminie wniosek dotknięty był brakiem formalnym w postaci braku wszystkich stron dołączonego do niego załącznika – umowy, organ był zobowiązany zastosować art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, poinformować rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. Adresatem w/w przepisu jest organ administracji publicznej – tj. kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ ten zobowiązany jest na jego podstawie do formalnego sprawdzenia wniosku i niezwłocznego poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w stosownym terminie. W niniejszej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej czynności i nie powiadomił strony o wadliwości dołączonego do wniosku załącznika. Uchybienie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło wnioskodawcy uzupełnienie stwierdzonych braków w terminie pozwalającym na pełne, merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mając na względzie, że wniosek został złożony 4 maja 2018r. nie budzi wątpliwości Sądu, że niezwłoczne (czyli dokonane bez zbędnej zwłoki) poinformowanie strony przez organ o stwierdzonych brakach, dałoby możliwość ich uzupełnienia przed upływem wydłużonego terminu do składania wniosków. Nadto wskazać należy, że omawiany brak wniosku można zaliczyć do braków oczywistych, które można stwierdzić już w trakcie pierwszej kontroli prawidłowości wniosku oraz jego załączników. Brak wszystkich stron umowy można bowiem stwierdzić na etapie kontroli formalnej wniosku sprowadzającej się do sprawdzenia kompletności danego załącznika. Podkreślenia wymaga, iż strona nie uchybiła obowiązkowi dołączenia do wniosku niezbędnego załącznika, jakim jest umowa kontraktacji, a jedynie załącznik ten, dołączony do wniosku zawierał braki w postaci pominięcia kilku stron tego dokumentu. Stwierdzone przez Sąd zaniechanie organu skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braków wniosku w terminie umożliwiającym jego merytoryczne rozpoznanie. Strona nie może natomiast ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania (podjęcia czynności) bez zbędnej zwłoki. W konsekwencji powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie odnieść się merytorycznie do wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych z uwzględnieniem znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kompletnej umowy kontraktacji na kampanię 2018/2019. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 tej ustawy, również decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych – 2018 (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a., zasądzając od dyrektora na rzecz skarżącego 200 zł. Kwota ta stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).